证券执法查审分离提高处罚质量

在证券市场上，及时有力查处违法违规行为，还市场“三公”本色，广大投资者对此一直期待强烈。近日，国信证券股份有限公司投资银行事业部业务六部总经理戴丽君因违法买卖股票被认定为证券市场禁入者……每一次处罚都受人关注，但很多人并不了解的是，这些处罚的决定书，都是来自中国证监会处罚委这一机构。

自2006年10月成立至2014年底的8年间，证监会处罚委共审结案件687件，作出496项行政处罚决定书和135项市场禁入决定书，近几年结案率均维持在90%以上；对2117人没收违法所得和给予罚款，作出罚没款总金额超过20亿元；涉及行政诉讼的复议率从2006年的15.6%下降为2013年的6.98%。数据表明，执法效率和质量方面均有明显改进。而这些变化，很大程度上与“查审分离”执法体制的创新有关。

我国金融监管模式的重大变革

查审分离，听起来有些专业。要弄清楚这个词，得从证券市场行政执法体制的历史沿革说起。

1992年证监会成立时，并未设立一个单独部门负责证券、期货案件的查处，仅在法律部设专人负责当时市场上某些个案的查处；1999年9月，初步构建了统一的全国证券期货调查处罚执法体系；2000年9月，在9个大区设立稽查局，进一步加强了调查处罚执法力量。

2002年4月，证监会开始实施“查审分离”，案件调查与审理分开，调查由稽查部门负责，审理由处罚委作出，具体事宜由法律部承办。处罚委由会内各部门副主任以上领导和各派出机构负责人组成。

2006年后，由于原处罚委的委员多是兼职委员，繁忙的日常工作有时与案件审理工作发生冲突。为此，证监会设立了相对独立的处罚委及办公室，实行行政处罚案件行政机关内部审理的专门化和专业化。

据介绍，这在我国行政管理体系中尚属首例，不仅是我国行政处罚执法体制的重大创新，也是我国金融监管模式的重大变革。

“查审分离”执法体制经多年运行，成效显著，但也存在一些问题。为此，证监会从2013年开始，进一步优化行政执法体制，包括强化查审部门之间的衔接配合，建立案件“快速处理机制”，以适应重大案件的处理要求，及时回应市场关切；将原来的双层审理改为一层审理，即将行政处罚委员会原来的“三人主审合议制”和“全体委员审理会”制度改为“五人主审合议制”一次审理，进一步提高了案件审理的公正性、权威性。

调查部门不参与裁决，判罚更公平

清华大学法学院教授汤欣认为，查审分离体制在执法实践中展示了其制度优越性。

证券期货执法所涉及案件往往金额巨大，判罚结果对当事人的财产和人身权利可能产生重大影响。审理机构的独立设置，调查部门不参与案件裁决，可以使处罚执法基于一种客观、中立的立场，执行并解释公平、公正的市场规则，使执法判罚排除不必要的干扰，案件处理更加公平合理。

中国人民大学法学院教授叶林则认为，在处罚执法过程中引入司法元素，审理机构秉持中立、无偏的立场，改变传统行政简单化的命令服从模式，通过赋予相对人参与和理性争辩的机会，使市场主体对监管执法法治化形成明确稳定的预期。

审理人员的专业化，也是这一创新的优势之一。汤欣指出，基于资本市场的特殊性，行政执法面临制度供给不足的困境可能是一种常态，行政处罚审理工作走专业化道路，能够更好地实现证券监管和执法制度的立法意图。

此外，独立性和专业性是树立处罚执法权威的重要保障，但也可能因此出现滥用权力、道德风险等问题，必须加强监督和制约。这种监督和制约在外部通过行政复议和司法审查来实现，在审理机构内部通过建立审理制度、签批程序、问责制度、公开制度、人事管理制度等机制来实现。

改革在深化，积极探索先行赔付投资者

实施“查审分离”以来，与一些成熟市场相比，我国证监会行政程序结案数量和结案速度都维持在较高水平。“查审分离”体制在严格打击证券期货市场违法违规案件的同时，也更加注重处罚的公正、公平，处罚质量得到明显提高。

在没收违法所得和罚款两种最为常见的财产处罚之外，我国证监会还经常使用多种处罚手段的组合进行处罚，近8年间对1535名个人给予警告，对328人采取了市场禁入措施，其中91人被实施了终身市场禁入。

2002年1月，中央编办批复，公安部经济犯罪侦查局加挂证券犯罪侦查局牌子，由公安部和证监会双重领导，以公安部领导为主，派驻证监会办公，专门负责证券期货犯罪大要案的指导、协调、督办。这一安排对促进行政执法与刑事司法的有效衔接，严厉打击证券期货犯罪行为等方面发挥了重要作用。2008年至2014年，证监会行政调查后向公安机关移送证券期货犯罪案件和线索241起。

在执法实践中，证监会探索了违法主体先行赔付投资者的做法。在2013年、2014年分别查处的“万福生科”“海联讯”欺诈发行、信息披露违法案件中，在证监会作出行政处罚前，分别由保荐机构和主要股东设立投资者补偿专项基金，对适格的投资者先行赔付，为有效保护投资者权益作了有益尝试。证监会还积极探索行政和解制度，《行政和解试点实施办法》今年3月29日正式实施，开启了证券违法行为的处理多元化解决路径。