证券执法体制的国际经验

从二十世纪三十年代起，特别是本世纪以来，不管是普通法系的美国、英国以及我国香港地区，还是大陆法系的德国、法国，在金融监管执法体制方面均有重大变革，其中对执法的体制、角色和定位进行了创新性的设计，使得这些国家、地区尽管在政治体制、经济环境以及社会发展方面存在较大不同，但在金融执法（处罚）体制方面却呈现出某些共同的特征。

一是强调处罚部门及其组成人员的独立性、专业性，树立执法权威。美国SEC设专门的行政法官办公室，行政法官的选拔和任用由隶属于国会的行政法官人事管理办公室（OPM）负责，《联邦行政程序法》禁止SEC对行政法官施加控制，也不允许其对行政法官进行绩效评估。

法国证券执法与审裁相关的有两个不同且独立的重要机构，分别为法国证券市场监管局领导层和惩戒委员会。监管局领导层负责市场的日常监管、审计和稽查调查以及行政处罚“起诉”工作。惩戒委员会是完全独立于法国证券市场监管局的案件审裁机构，根据监管局领导层提供的“起诉书”做出裁决或批准监管局领导层做出的和解决定。

我国香港地区于2003年根据《证券及期货条例》，在证券监管体制之外专门设立了全职的市场失当行为审裁处，负责聆讯市场失当行为案件。

二是处罚程序中引入司法或准司法元素，强化执法公正。当美国SEC启动行政法官处理程序后，行政法官处理案件的程序类似于在联邦法庭中没有陪审团的法庭审理程序,听证会将根据各方的便利和公共利益需要安排在各地的联邦法院的法庭内,在听证结束后，控辩双方可以分别提交建议的认定事实和应得出的合法结论。经过审理，行政法官将据此做出初步裁定。

法国惩戒委员会听证时，监管当局代表及当事人或其代理人分别陈述意见，听证过程一般情况下是公开的，听证结束后，只有参与听证的惩戒委员会委员进行讨论，处罚决定由多数票决。所做出的决定可通过任何刊物或媒体对外公开。

我国香港地区市场失当审裁处主席由行政长官根据终审法院首席法官的建议委任(必须为高等法院法官或高等法院暂委法官)。

三是普遍存在和解机制，保障执法效率。在美国，当事人可在SEC做出最终决定前的任何时候提出和解申请，其中包括在调查阶段和移交行政法官审理阶段，如果当事人的和解申请被接收并呈证交会委员会，其必须申明对要求行政法官审判和做出初步裁定予以弃权。

法国证券市场监管局领导层针对受监管机构（提供金融服务类公司，基金管理公司等）及其工作人员可做出和解提议，当事人有权利针对所有文件自行做出评估并在一个月内做出答复，双方达成协议后须提交法国证券市场监管局领导层和惩戒委员会批准。

《证券日报》记者了解到，与上述国家和地区的执法体制相比，证监会的行政处罚体制既借鉴了其先进经验，又与我国法律环境、行政管理体制相适应，在证券监管执法实践中不断完善，其核心制度价值是在行政执法程序中引入司法元素，通过调查与审理部门的分立，实行行政处罚案件内部审理的专职化和专业化，在不损害行政效率的前提下，最大限度地保证程序公正和实体正义，减少事后被行政复议、司法审查所推翻的机会，从而维护监管执法权威。