揭地方债乱象：官员为升迁举债建设

张浩/漫画

8月1日,吉林省原副省长谷春立涉嫌严重违纪违法,接受组织调查。有媒体报道,谷春立一度被坊间称为“谷大扒”,在鞍山主政期间曾主导大范围的暴力拆迁,给当地留下多笔“烂尾账”。当地知情人透露,谷春立从鞍山调走前,鞍山的财政极度亏空,几乎透支了未来十几年的财政收入,以致无人愿意接手。

类似情节并非孤例。云南原省委副书记仇和、南京原市委书记季建业等在落马前也都曾被地方百姓称为“拆迁书记”。不能说这些落马官员的腐败一定事关大范围的城市拆迁和建设,也不能片面否定城市建设和动迁给国家发展和百姓生活带来的积极影响,但是,近年来一些地方大兴土木和大量透支财政支出所造成的债务风险日益凸显。作为国家权力机关,各级人大应该如何发挥自身作用,在法治的框架内监督地方政府合理、安全举债,严格防范债务风险?

地方债乱象丛生

这些年来,我国地方投资规模、投资结构一直未能得到有效控制和约束。一些地方未经科学考核评估,就盲目启动投资建设,还有一些地方政府热衷拆老城建新城,修建大型机场、高速公路等投入大却短期无法获得回报的建设项目,造成了地方债务多年来的大量积累和偿还困难。“地方官员都有任期,只要没有制度约束,便会倾向于举债建设,以便在创造地方经济总量增长后顺利升迁,而债务风险多不在他们的考虑范围内。”一位地方财政机构的负责人告诉记者。

在《中华人民共和国预算法》修改前,国家曾明确禁止地方政府发债,也不允许地方政府赤字,但地方需要大规模的资金进行城市改造等基础设施建设,而有限的财政收入和土地出让所得往往不能满足地方政府庞大的开支需求,加之财税、行政管理体制等比较滞后,催生了地方政府举债乱象。各地出现了各种形式的政府债务,包括借用、贷款、信用托管、融资租赁、集资等,而且这些债务长期脱离于预算监督,游离在“账外运行”。

2013年6月,国家审计署首次公布了全国政府的债务数据,地方负有直接偿还责任的债务达10.9万亿。这还是审计署和有关机构统计出的“底数”而非“实数”。从偿债年度来看,地方债的偿债高峰将在近两年到来,很多地方面临着严重的偿债负担。

呼吁和探索:加强人大监督

从2014年开始,我国经济发展开始面临新一轮下行压力,作为地方债偿还资金主要来源的“土地财政”日益萎缩,地方政府是否还具备相应的偿债能力?会不会引发系统性债务风险?法律能否有效监督地方政府合理举债?这些问题都备受各界关注。

“以往地方政府年度预算形式上平衡,不列赤字,实际上会让大量的政府性债务在‘体外循环’。这就会把原有预算法的法律体系架空,不能有效发挥出法律对地方债务的监督作用。”全国人大财经委员会副主任委员辜胜阻说。

他更为担心的是,地方政府不仅债务量大,而且资金运作不规范,信息不透明。“如果运行机制不透明,一旦突发风险,社会代价较大,也会有损政府公信力,因此把地方债务引导到阳光融资的制度中来显得十分必要。外部监督也一定要跟上。”

长期以来,我国地方人大及其常委会在地方政府债务的监管中未能发挥应有作用甚至处于缺位状态。加强地方债务的法治化管理,一直是近年来人大代表、政协委员在两会上重点关注的议题。一些人大代表表示,充分发挥人大作用,加强对地方政府债务的监督,有利于建立全面有效的地方债务监管体系。让地方债务“阳光化、透明化”,可以有效遏制地方官员为树政绩而大肆举债的冲动。

全国人大代表、北京大学光华管理学院院长蔡洪滨提出,要将政府性债务作为重大事项列入人大常态化监督的一部分,各级人大及其常委会在审议当年预决算报告时,要把资产负债和偿还状况也一并计入,或将其纳入财政体系,纳入预决算监督和管理,要依据信用评级体系给出的负债上限和科学指引,控制地方政府的举债冲动和行为。

这几年,一些地方人大对防范政府性债务风险进行了有益探索。如,浙江省温岭市人大常委会前几年已加强了对政府性债务的日常监督,建立了政府性债务跟踪小组,虽然这一监督机构并非在国家权力机关的架构之上,但已经对地方债务的监督发挥出积极效应。广州市规定,市政府负有偿还责任的债务的举借、偿还计划,应当在当年提请市人大常委会审查和批准。广州市人大常委会将审查监督情况每月向广州市委报告。广州市还划出了地方债的两条“红线”,一是债务率不能超过100%,二是偿债率不能超过20%。

预算法修改后还有哪些事要做?

防控地方债务风险,要在预决算之前就加强监督,不仅从程序、技术上作出规范,还要从法律监督和立法上强化风险的规避和防范。

今年1月1日起实施的修改后预算法确认了地方政府的有限举债权,规定了地方政府债务必须纳入预算,这也奠定了对地方政府性债务依法管理的制度基础。

全国人大财经委员会经济室主任李命志在接受记者采访时表示,修改后预算法对于地方债的规定更加严格,明确地方政府的举债主体只能是省级政府,第35条规定,经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举债规模由国务院提出并报全国人大及其常委会批准,明确规定举债只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。对地方债“开正门、堵偏门、筑围墙,疏堵结合”的制度性探索,最终被法律化。

按照修改后预算法,今后地方政府举债只能由省级政府来进行,并确定限额。新增债务管理有了明确的法律规范,但存量债务如何处理和加强监督,依然是一个挑战。

今年3月,经国务院批准,财政部下达了1万亿元的地方政府债券置换存量债务额度,6月又下发了第二批1万亿。这种通过对存量债务置换来依法解决偿债难题的方式,被外国媒体称为一项“颇具创造性的方案”。

近日,辽宁省在发行地方债券过程中出现了中标利率上浮较多、部分债权流标的情况,这在过去是鲜见的,因为过去债券发行太容易了。辽宁遇到的新情况受到各界广泛关注,也让发行人和市场明白,地方债发行并不是无风险的。

新增债务管理虽然有了明确的法律规范,但省级政府举债规模确定批准后如何具体进行管理和监督,目前尚没有明确的规定,还需要进一步织密制度之网。温岭和广州的经验或许可供借鉴。

全国人大财经委员会副主任委员尹中卿建议,预算法修订后,还要制定公共债务法或地方政府债券管理条例,对预算法中涉及地方债务的相关法律条款作出更详细的规定,把地方债务涉及的举债主体、举债方式、审批程序、规模限制、资金使用、偿还机制和预算监管、信息披露、法律监督等诸多“模糊地带”透明化、制度化、法治化,将地方债务关进法律的笼子,让法律之绳成为控制地方债务风险的“紧箍咒”。

蔡洪滨的观点是,只有市场手段和法律监督双管齐下,才能合理处置地方债危机,让地方债运行在阳光透明的轨道中。

他表示,“债务要和预算一样成为公开常态,将债务余额和举债偿还计划向民众公开,接受人大和全社会的监督。”