王丁楠专访联合国难民署官员：埃及已经容不下，欧洲又那么远-爱德华多·伯梅斯特、王丁楠

【在2015年年末，3岁叙利亚小难民艾兰的家人抵达加拿大，在经历了战争、饥饿、死亡之后，他们终于找到归宿，可以开始自己的新生活了。然而如果没有那张让人心碎的照片，将战争和死亡活生生地展现在世人面前，小艾兰一家现在也许仍旧在贫困中颠沛流离。与之相比，还有更多的难民仍旧在逃亡的路上，他们有家不能归，前途又茫茫。继巴黎恐袭之后，西方国家对难民的态度也有所转变，好不容易涌起的圣母心也稍纵即逝，更多人再次陷入战争、贫困和死亡之中。

不仅叙利亚有很多“小艾兰”，埃及也不例外。当国际社会将目光聚焦欧洲难民危机时，有关北非难民形势的追踪和分析渐渐淡出了人们的视野。利比亚内战爆发后，埃及成为北非最重要的难民接收国。与此同时，由于近两年来难民在埃及生存状态的恶化，驻扎在当地的难民开始铤而走险北上欧洲，致使埃及在扮演难民接收国角色的同时，又日渐成为难民输出国。

在岁末年初，我们推出观察者网专栏作者王丁楠对联合国难民署官员Burmeister先生的专访，希望帮助大家了解难民的真实处境，也祝福所有难民在来年都能找到自己的家园，不再流离失所。

****Burmeister先生在开罗负责难民的采访和调查鉴定工作，属于直接和难民接触的一线官员。在谈到埃及难民形势时，他分析了目前（难 民署登记在案的）难民结构的两分态势，即一半来自叙利亚，另一半来自非洲，且前者数量呈缩减态势。围绕难民遇到的困难，Burmeister先生重点探讨了外来人口融入埃及社会的艰辛，埃及的难民政策和执行中所面临的困境，以及联合国难民署与当地政府和非政府组织的合作。最后，Burmeister介绍了难民署在埃及处理难民 问题的分工和流程。】

叙利亚小难民艾兰溺亡在土耳其沙滩上

埃及当前的难民形势

**王丁楠：**Edu你好！谢谢你用周末的时间接受采访。今天我们主要说说埃及的难民问题和联合国难民署在当地的工作。最近大家都在关注欧洲的难民危机，关于北非难民的报道减少了，以至于很多人忘记了北非各国也受到难民潮的冲击。在讨论救助问题之前，咱们先来说说难民在埃及的情况吧。

**Burmeister：**来自非洲和巴勒斯坦的难民常态化地进入埃及，这个趋势由来已久。巴勒斯坦难民由专门的联合国机构负责，不是难民署的职责。我们现在帮助的主要是从叙利亚和非洲来的难民。叙利亚难民是阿拉伯革命和叙利亚内战的产物。针对来自不同国家的难民，我们是有分工的。

**王丁楠：**埃及政府说，现在境内的叙利亚难民总数不到30万。我昨天看到难民署公布的数据，今年一月，到难民署埃及办公室注册过的——也就是说在你们监控之中的——叙利亚难民总计14万，今年夏末大概是13万，预计到年底会降到12万人。随着难民外流，这个数字可能还会减少。

**Burmeister：**是的，预计会只减不增。这是因为，从来源上看，埃及军方上台后（注：2013年6月底）改变了原有的难民政策——以前叙利亚难民不需要签证就可以到埃及来，现在必须持有效签证入境，这使得偷渡到埃及的成功几率很小。

与此同时，想要离开埃及的叙利亚难民越来越多。这其中有很多原因，比如这两年叙利亚难民在埃及的生存环境恶化，受到的歧视越来越严重。早先逃离祖国到埃及做生意的叙利亚商人在这里四处碰壁，他们的资金日渐枯竭。还有就是内战持续了这些年，难民们基本对回国不报期望。原先他们辗转到埃及和周边国家，首要的考虑是这里离家近、没有太多语言和文化障碍，一旦国家恢复稳定就可以很快回到叙利亚去。但是现在内战没有结束的迹象，离家无论远近都不重要了。而且在埃及生活的负面因素不断增加，因此更多人尝试铤而走险偷渡到欧洲。当然，安全顾虑和资金不足使大多数人望而却步。

**王丁楠：**难民署在埃及公布的统计数据说，现在正式注册的难民和政治避难者总数是25-26万，叙利亚人基本占到一半。那另一半呢？他们从哪儿来？

**Burmeister：**主要是非洲。这也是我打交道最多的群体。他们的构成很复杂，迁移到埃及的理由也多种多样。有的是持签证入境的，有的是偷渡，因人而异。从来源国看，逃避战乱的苏丹人占一大部分。从2013年底开始，来自南苏丹的难民增幅明显。还有就是涌入埃及的常态化的难民，比如躲避战乱的索马里人，寻求政治庇护的厄立特里亚和埃塞俄比亚人，此外还有一些伊拉克人。在利比亚战争爆发前，迁移到利比亚是这些难民的首选。现在这条路堵死了，埃及面临的压力随之增加。

**王丁楠：**我以前听说埃及利比亚边境是有难民营的，现在怎么样？难民主要住在什么地方？

**Burmeister：**我们已经和埃及政府协商，把那里的难民迁到开罗和其他几个大城市去了。现在他们分散居住在大城市的各个城区。当然，同一国家或族群的难民通常又是扎堆儿聚居的。因为难民融入当地社会很困难，他们必须依赖自己熟悉的关系网络。

利比亚和埃及边境的难民

难民的短期救助和长效解决方案

**王丁楠：**你刚才提到了我正想问的问题。你和数百个难民打过交道，他们生活在埃及，遇到的最大困难是什么？

**Burmeister：**其中语言是一个关键因素。难民从非洲到埃及来，大多数是不会阿拉伯语的，这个语言学起来也不容易。语言问题制约了他们衣食住行方方面面，更不要说找工作。我以前在巴西做难民工作，和那里的西非难民打交道，那时我就意识到语言和文化差异成为西非难民融入巴西社会的最大障碍。但和巴西比起来，我认为融入埃及社会更加困难。

**王丁楠：**确实是这样。我看到埃及国内外不少报道说，即便是同属阿拉伯民族的叙利亚人，想要适应埃及生活也很不容易。比如孩子上学，叙利亚口音会被同学们嘲笑。此外还有很多制度、风俗上的差异和政治矛盾。除去这些问题，难民面临的经济困难有多大？

**Burmeister：**这也是因人而异。有些难民，比如内战刚爆发后从叙利亚到埃及做生意的那些人，是有一定资本的。其余的则普遍需要经济上的援助。难民和申请避难者在我们这里登记后，可以申请难民署的财政补贴和生活救助，比如领取食品券。但这只能解决一小部分人的短期困境。

**王丁楠：**难民署埃及办公室说，目前需要8500万美元用于难民救助和发展。这笔钱从哪儿来？

**Burmeister：**财政来源一是联合国成员国上缴的会费，二是各国政府和非政府组织的捐款。对于受难民冲击很大的国家，比如黎巴嫩、土耳其，我们收到的捐款数额会相应增加。在埃及，现在的财政缺口还很大，导致并不是所有项目都能按计划实施。

**王丁楠：**那靠什么弥补呢？比如与埃及政府或是民间机构合作？

**Burmeister：**埃及是1951年联合国难民公约和之后一系列相关协定的缔约国，难民署和埃及合作已经数十年了。我们的不同工作组在埃及的对口机构主要是外交、内政、教育部，当然还有住房、社会团结等相关部委。埃及的医疗和教育是免费的，对一些国家的难民也实行本国国民待遇。当然，政策和执行之间还有很大距离，这个你应该比我清楚。

**王丁楠：**我感觉目前埃及的难民政策还很不稳定。例如叙利亚难民接受高等教育问题，到底是按本国公民还是外国人标准收费，这个差价可以到每年几千美元，对难民来说是很大一笔钱。虽然目前是按照本国国民待遇执行的，但政府提出这些政策须逐年审核修订，这导致人们没有心理预期，也没有安全感。同时，政策执行起来有很多水分，对难民的非法索要和违规收费也是屡见不鲜。

**Burmeister：**我想还有一个更重要的客观现实，就是承载力的问题。无论是免费医疗、免费教育还是贫困救助，埃及政府对本国公民的需求都顾不过来，更不要说难民了。即便没有难民到来，这些公共服务体系都已处于超负荷状态。

难民在领取救济

**王丁楠：**在你看来政府对难民究竟是什么态度呢？

**Burmeister：**这个我说不好，毕竟在难民署我的职责不是跟政府打交道。虽然埃及国内舆论对难民有很多指责，比如给他们贴上威胁政权稳定或是恐怖分子的标签，但埃及政府作为难民公约的缔约国，还是会守住一些接纳和保护难民的底线。

在这个基础上，难民署要帮助埃及改善难民政策和管理机制，敦促它采取更积极的措施。从能力上看，埃及过去应对每年的常规难民就已经很费劲了，这几年又新增了这么多阿拉伯难民，新增外来人口规模已经超出了政府的能力范围。因此，政府在很大程度上依赖难民署做工作，大量的行政事务由我们负责，发展项目也是我们牵头。

**王丁楠：**在社会层面呢？埃及当地还是有不少非政府组织致力于救助难民的。

**Burmeister：**对，埃及本地的一些组织，像StARS（注：St Andrews Refugee Services），针对难民设立了专业化的帮扶项目。发挥更大作用的是一些国际性的非政府组织，比如Caritas（注：一个总部设在德国的公益组织）、MSF（无国界医生）等等。我们在很多方面依赖他们的帮助，比如为难民提供法律咨询、心理诊治、社区服务、医疗救助、学前教育和职业培训等，这里面既包括短期的紧急救助，也涉及长期的可持续的援助方案。

**王丁楠：**说到长期方案，我注意到难民署提出了三个政策工具，我们刚才讨论过的促进本地融合是其中之一，此外还有（自愿原则下的）返回来源国以及向第三国转移安置。后两项方案适用于埃及吗？

**Burmeister：**鉴于目前在埃及难民的来源，回迁的可能性很小，南苏丹难民或许有可能在不久的将来返回来源国。除了帮助他们融入埃及社会外，向第三国安置是我们正在采取的另一个措施。比如，如果中国政府提出主动接纳一定数量的难民，它会借助联合国的平台，经过难民署，从现有注册的难民中选择一部分，然后交接。

**王丁楠：**哪些人会被优先考虑呢？

**Burmeister：**有些国家会提出一些具体条件。而我们参照的标准，主要是优先考虑那些融入埃及遭遇更多困难的人，比如出于健康原因，或是受到社会歧视。对这些难民我们会优先考虑向第三国转移安置。

难民署在埃及的职责和日常工作

**王丁楠：**下面咱们具体说说难民署的工作。联合国难民署在总部和世界各地有超过9000名公务员和合同制雇员。在埃及有多少编制？他们承担什么样的工作？

**Burmeister：**我们现在有240个员工。他们的职责涵盖的范围很广。比如，难民来到埃及，如果想得到难民署的帮助，必经的环节是注册登记和调查核实，这需要有人负责。其次，我们有很多功能性的小组，分管难民的基本生活保障、教育、食物、健康（比如疫苗接种、妇幼保健）、儿童权益保护等工作。这其中会涉及与联合国其他机构的合作，比如联合国儿童基金会。此外，还有一些必需的行政岗位，比如公关、翻译和办公室业务。

**王丁楠：**你是负责调查核实的，也就是决定一个人是否有权获得难民或政治避难者的身份？

**Burmeister：**对，难民到我们这里注册后，会得到作为申请避难者的身份证件。为获得难民或避难者的正式身份，他们需要向工作人员提交一些文件，为接下来的调查作准备。同时，他们会被分配到一个面试时间。我负责在总部的办公室里给难民一一面试，收集更多信息。

**王丁楠：**从注册到面试再到获得难民身份，大概要多长时间？

**Burmeister：**这很难说，要根据每个人的来源国、申请理由以及提供的文件和其他信息而定。我们需要在保证调查质量和提高救助效率之间作平衡。有些人可以很快获得难民或避难者身份，比如他在自己的国家作为种族冲突的一方或是政治反对派，面临生命安全威胁。

还有些案例处理起来就比较复杂了。例如一个人说他在本国遭遇歧视，所以迁移到埃及。我们需要调查他遇到了什么样、何种程度的歧视，然后才能作出判断。再比如，很多非洲人离开自己的国家是为了寻找就业机会或是改善生活。通常来讲，这样的理由不足以使他们获得避难者身份。但即便如此，我们也不能轻易作出拒绝的判定，而是要进一步挖掘信息，调查他在自己国家找不到工作或难以维持生计的原因是什么——是由于政策性的歧视，还是单纯为了在外国寻求新的机会。

**王丁楠：**你现在工作强度怎样？

**Burmeister：**一周要花四天作采访。每天最多可以作三个。其余的时间用于信息整理和分析。

**王丁楠：**每次面试后你要整理出谈话记录吗？

**Burmeister：**需要。采访录音会被存档。我要根据录音，和翻译一起整理出文稿，结合被采访者提供的其他文件，写成分析报告，进而给出一个是否给予他难民或避难者身份的意见。总部领导会审核，做最终决定。如果领导认为还需要其他依据才能作出评判，我则必须和当事人约下一次采访。

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