施洋：看看美俄，中国军改要躲过哪些坑？

11月24日至26日，中央军委改革工作会议在京举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央军委深化国防和军队改革领导小组组长习近平出席会议并发表重要讲话，从而拉开了中国历史上又一次规模空前的军队改革的序幕。

对于此次军事改革的内容，无数的文章或多或少地加以介绍，官方报道也在文章开头就注明了改革的关键重点：要形成军委管总、战区主战、军种主建的格局。对领导管理体制和联合作战指挥体制进行一体设计，通过调整军委总部体制、实行军委多部门制，组建陆军领导机构、健全军兵种领导管理体制，重新调整划设战区、组建战区联合作战指挥机构，健全军委联合作战指挥机构等重大举措，着力构建军委——战区——部队的作战指挥体系和军委——军种——部队的领导管理体系。

正如许多文章所分析的一样，改变现有的军委总部体制，将作战指挥与军队的建设分开，是此次军队改革最为重要的内容之一。此次改动幅度之巨大，不少人以“从苏军到美军”的比喻来形容。这一描述虽不准确，但的确大概指明了我军的改革方向。

四总部的苏联来历

我军的指挥体制传统上是师承苏联，在中央的军队机关上也受其影响采用了中央军委——总部机关的指挥体制，国防部则是国务院领导和管理国防建设事业的部门。国防部在接受国务院领导的同时也接受中央军事委员会的领导。需要国防部办理的事宜，由总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部分别办理。可见四总部在军队事务中的极端重要地位。

在作战指挥上，传统的社会主义国家采用的是国防委员会——国防部——总参谋部的三级管理，其中又以总参谋部作为管理作战的指挥部门。不过四总部并非照抄苏联的军事制度，而是在不断发展中自行摸索的成果。

新中国初期，我军也采用了类似的结构，在军委下设总参谋部、训练总监部、武装力量监察部、总政治部、总干部部、总后勤部、总财务部、总军械部等八个总部机关，1957年还专门成立通信兵部。作为参照，苏军在国防部下设总参谋部、建筑和营房部、总监察部、总政治部、总干部部、武装力量后勤部、总财务部、总军械部等八个总部，基本与早期我军的结构相似。

当时我军的总参谋部专管作战的任务十分清晰，下设：作战部、情报部、通信部、装备计划部、组织编制部、队列部、动员部、军事交通部、测绘局等。

1958年中央军委扩大会议通过《关于改变组织体制的决议（草案）》，将原有总部机关进行调整，训练总监部归并进入总参；总干部部归并进入总政；总财务部归并入总后。比较值得关注的，是武装力量监察部被分解为军事监察、政治监察和后勤监察，分别归并进总参、总政、总后；总军械部归并入总后，成为后来著名的三总部。

1998年总参和国防科工委的相关部门合并，建立了总装备部。**至此，我军的四总部制度开始形成。**由于每个总部机关都接纳了其他的相关部门，因此在职能上往往要负责多项内容，包括相当规模的行政工作，因此在实际上成为一个兼具行政职能和指挥职能的机构。

苏军较早意识到了这种问题，因此在中央一级上很早就开始纯净总参谋部的作战职责，将行政职责交由其他的部门执行。从这一点上看，苏联的总部机关细分管理专业性更强。不过对于苏联而言，重要的不是中央的指挥分割，而在于总参谋部指挥的，是兼具指挥和行政职能的军区。

从军区到军区

相比中央调整的容易实施，从苏联到俄罗斯都有一个改革中难以逾越的障碍——军区。俄国军区的历史可以追溯到1862年。二战初期和冷战早期，这些军区更是直接成为组建方面军的基础。在战区上，由于中央总部无论作战还是行政命令的实施都需要下级机构，这些军区便一直承担着作战指挥和行政管理的双重任务。

对于中俄这样以大规模陆上作战为主要战争形势的国家而言，军区在过去指挥大量陆军部队的情况下有着相当大的意义。军政合一的形势不仅显著节约了人力和干部资源，也使得部队的管理区域和作战区域相互统一。俄罗斯从沙俄时代就开始设立军区，二战后初期一度有多达30余个军区，上世纪80年代虽然经过削减，依然保留有16个军区和4个军队集群。中国则从抗日战争时期的战区到新中国成立时的6大军区，历经增减，最终形成今日的7大军区。

传统的陆地战役作战力量以陆军为主，海空军都是辅助力量，因此这种以军区为主导作战形式在最初有一定的合理性。但在苏联的指挥体系下，海空军都有直接供指挥的舰队或者航空兵集团，陆军司令部的上级是负责作战（实际主要是以陆军为主的地面作战）的总参谋部，下级是拥有指挥权和行政权的军区。军区实际上是陆军指挥机关，导致陆军司令部这一机关的实际被架空。至于中国人民解放军，由于在组建之初实际只有陆军，更是干脆没有设立在苏联基本虚设的陆军司令部，直接由总参谋部代行陆军司令部的指挥职责。

面对现代战争越来越高的合成化程度和作战复杂程度，传统的以陆军为主的军区制度已经不适应现代战争的要求，新的作战指挥部必须要能够综合指挥三军作战力量，这已经远远超出了军区陆军指挥机关的能力和水平。1977年苏联的“西方77”军事演习中，陆军方面军与空军集团军、海军舰队之间的行动缺乏应有的协调，促使苏军开始对传统的军区制度进行改革。其结果就是建立了类似美国战区司令部的各方向总司令部，统一指挥一定方向上的三军部队作战。

按照正常的逻辑，方向总司令部建立后，原本的军区应该将指挥陆军的权责向上移交，而专门成为一个行政单位，形成方向总司令部管理作战，军区管理行政的权责分离。但一方面许多军区领导人强烈反对这一计划，另一方面方向司令部的人员多数来自军区各级单位，因此在编制晋升、福利待遇、家属安排等问题上依然依赖传统的军区，这使得方向司令部和军区的权责分离问题在苏联解体前一直得不到解决。最终还是苏联解体解决了一切——解体后方向总司令部不复存在，6个传统的军区恢复了它们行政指挥合一的传统。

俄罗斯在1992年、2004年和2005年先后三次提出合并军区为战略地区司令部的建议，但每一次都会受到来自军区和高层的巨大阻力，直到2008年俄格战争后，伴随着俄罗斯新国防部长谢尔久科夫的上任，俄罗斯才在2010年第一次实现了军区的大重组，建立4个全新的军区，并以这种接近方向总司令部的新军区替代了传统的陆军军区。而因为在改组中过多损坏了俄罗斯传统的军人和军工复合体利益，谢尔久科夫虽然完成了战区的设置，也大大提升了俄军的战斗力，却仍然被俄罗斯军政界借反腐败的名义彻底清出了国防部。

对于开始进行改革的中国军队而言，俄罗斯的经验相当重要，而更加要紧的，则是美国的教训。

联合万岁！联合万岁？

此次解放军军事指挥系统改革中，“军委——战区——部队”的作战指挥体系和“军委——军种——部队”的领导管理体系可谓是一个关键的改革目标。对军队体系稍有了解的人就会发觉，新的战区并不是传统军区改头换面的产物，而是与美国的地区司令部一样专门化的指挥机构。此次军事改革无论是形式还是目标，都和《1986戈德华特·尼科尔斯法》改革后的美军联合作战体制极为相似。

美军作战指挥体制主要包括“国家指挥当局”和战区指挥系统两级。

“国家指挥当局”由总统和国防部长构成。国家安全委员会负责就国家安全问题向总统提供咨询。参联会则成为总统、国防部长和国家安全委员会的军事咨询机构。

战区指挥系统是美军作战指挥体制的重心，联合司令部通过参联会领受总统和国防部长下达的命令，对美军作战部队实施指挥，并直接向国家指挥当局负责。在实际指挥中，战区指挥部内有三军派出的军官和参谋人员，统一指挥三军在战区内部队的行动。

战时受援联合司令部司令拥有相当大的权力，可有效调动各种资源用于作战行动。这种权力主要来自三个方面：一是国家指挥当局授权，由总统和国防部长两位文官组成的国家指挥当局，战时通常把作战指挥权下放给联合司令部司令；二是军种参谋长不会与联合司令部司令争权，美国军政军令分开的体制剥夺了军种参谋长的作战指挥权，军种只有提供兵力的责任；三是受援司令部和支援司令部关系的确定，使战区联合司令部司令的权力进一步增大。美军规定，支援司令部有责任支援受援司令部，这意味着战区外的其余九个联合司令部都是受援联合司令部的支援者。因此，从一定意义上可以说，受援联合司令部司令有权调动全军的资源实施战争。

从理想的角度看，三军司令部及下属单位不再直接参与作战指挥，主要负责部队日常的建设和行政管理。真正做到了行政与作战分开。这既是美国1986年国防部改组的动因，也是此轮中国军事改革希望出现的结果。

美军在此次改革之后的战斗力提升有目共睹。1991年的海湾战争以及此后的几次战争中，美军无论是合同作战程度还是诸军兵种配合的密切水平都大大超过越南战场那种美军几个司令部联合打起来的局部战争。不过在硕果累累的同时，美军的联合作战体系也不可避免地在非作战的时候衍生出许多缺陷和不足。其中特别突出的一点，便是因为过度重视“联合”导致的决策失误与不必要浪费。

由于1986年国防部改组着重强化了联合司令部指挥合成作战的权力和能力，因此战区司令部的不仅权力空前巨大，很多时候甚至自成“帝国”。由于这些“帝国”之间的任务并不是完全区隔，很多时候，联合指挥反而变成了联合协同。

美军共有10个联合司令部，其中6个按地区设，分别为太平洋司令部、欧洲司令部、北方司令部、南方司令部、中央司令部和非洲司令部；4个按职能设，分别为战略司令部、特种作战司令部、运输司令部和联合部队司令部。

特种作战司令部在过去十多年的全球反恐作战中承担了大量特种作战的指挥工作。由于这些特种作战往往涉及特定地区，因此在行动中需要特定的区域司令部予以配合。但在这类行动中，地区司令部一方面不愿意让特种作战司令部牵头领导一切，只同意以“协同”的方式行动，使得联合作战司令部捋顺指挥关系的目的无法达到。另一方面，战区司令部对于特种作战司令部将辖区内特种部队调动的行为也十分反感，而倾向于将这些部队“归属”到本战区，以利于本战区在预算争夺中处于有利地位——这样的事情在过去的美国表现为军种间争夺预算和武器装备的控制权，诸如当年空军执意禁止陆军拥有固定翼飞机；在国外则表现为不同军区之间争夺相对精锐的作战部队——联合指挥并未避免这些不良现象，只是让它们改头换面之后重新出现而已。

对于美军而言，联合思想的过度强大还导致了另一个意想不到的问题，那就是联合采购带来的军种牵制印象。联合采购在各国军队中都经常出现，美国军队则不止一次有过国防部主导推进的联合采购和联合装备。

其中规模最大、范围最广的就是F-35战机项目。这个从一开始就由国防部启动主导，旨在替换海空军和陆战队几乎所有现役战机的计划堪称三军联合招标、联合研制、联合采购的典范。不过这个项目目前虽然依然在推进，饱受各方质疑和批评也是不争的事实。这其中，F-35为了实现三军联合，满足不同军兵种的需求，将多个性能要求差异巨大的战机种类强行整合起来。

结果，战机一方面为了满足三种不同型号之间的通用性，不仅体型臃肿，研制难度加大，性能也较专门设计的战机逊色不少，甚至出现了四代机格斗不如三代机这样的荒唐情况；另一方面，由于三军需求的巨大差异，F-35的三个型号上的差异之大使得最早所谓通用部分十分有限，而随着战机复杂程度升高和反复延期导致制造成本升高，使得其最初设想的廉价卖点也无从实现。

以上这些，都只是美国参议院军事委员会在听证会上对美军86体制的一些缺陷的批评。对于在军事改革中与美军模式殊途同归的此次中国军事改革，自然也要吸收美国在改革中的经验和教训。解决这些可能出现缺陷的制度隐患和管理漏洞，是构建能够打赢信息化战争、有效履行使命任务的中国特色现代军事力量体系，完善中国特色社会主义军事制度的重要准备，也是我军落实深化国防和军队改革各项任务，推动全面实施改革强军战略不断取得新的进展，为实现中国梦、强军梦作出新的更大贡献的重要贡献。

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