沈诗伟：缅甸政治只有纸牌没有屋

2015年11月8日，缅甸联邦议会和各省和邦议会选举正式开跑。根据缅甸大选委员会公告，91个政党将竞逐330个联邦议会人民院、168个联邦议会民族院、644个省/邦议会议席和29个省/邦议会少数民族议席。根据投票结果，全国民主联盟（National League for Democracy，NLD）在各级议会赢得多数。

自2010年11月7日新宪法颁布后的首次议会选举至今已历五年。在这五年中，缅甸各方势力参与的牌局如何塑造了今天？本次洗牌式大选又将如何影响未来？

五年牌局塑造新的攻守局势

作为缅甸实现民族和解、推进民主进程的政治和解“七点路线图”的产物，2010年11月大选后组成的各级议会特别是首届联邦议会成为了缅甸政坛风向标。而在这五年中，左右缅甸未来的仍是巩发党、军方、民盟和少数民族。

2011年，以吴登盛为总统的新政府正式取代缅甸国家和平与发展委员会（SPDC）。各级新政府官员中，除涉及国防、内政和边境安全等部门仍由军人担任外，其余均由文官担任。缅甸初步完成了政治体制的重大转折，开启政治过渡期。

在过去五年里，缅甸的政治、经济与社会转型基本以执政党所规划的轨迹运行。主要体现在缅甸的政治竞争逐步开放，国内各派之间的和解特别是与少数民族的和解逐步推进，一系列经济开放政策得以推出，社会开放程度逐步加强。

随着2011年11月修订的新《政党登记法》和昂山素季领导的民盟在2012年4月议会补选中成为第一大反对党，缅甸进入政党政治公开竞争阶段。民盟的回归也预示其他政党在未来议会中巩发党和民盟两大政党占据优势的压力下日益势微。

民盟胜选后，昂山素季不断放话“将高于总统”，缅甸政局未来令人堪忧，图为昂山素季与吴登盛（左）

从补选结果来看，巩发党和民盟都意识到局势的变化。处在危机下的巩发党于10月召开首次全国代表大会，主要讨论并制定党的路线方针和2015年大选策略，着重加强组织建设和重塑自身形象，特别要加强对巩发党的“大票仓”——城镇街区和农村地区的工作。吴登盛政府还加紧与少数民族地方武装（简称“民地武”）就全国永久停火问题进行谈判。同时，新政府颁布《缅甸外国投资法》和《外国投资细则》等法律，设立开放区等加快经济改革，努力通过实现经济成长，为竞选加分。

而从长期游离于政府转入议会框架下参与政治的民盟在2013年3月召开全国代表大会，通过政治纲领，为2015年大选做准备。尽管在媒体评论中昂山素季一直是缅甸民主化的象征，但正如其对自身定位为政治家的表述一样，昂山素季以更加务实的政治家路线介入政治进程：承认吴登盛政府政治改革的成果，强调民盟为国家发展的贡献；加强与少数民族的互动，争取其对民盟的支持；在政治纲领中明确“坚信军队是国家不可或缺的力量，军队是保卫民主制度的力量”，避免重蹈1990年赢得大选的民盟坚持执政后“清算”军方而引发军方强烈反弹的覆辙，消除军方对民盟在政治上走得过快的担忧。

这五年中，少数民族政党在各级议会均获得一定发言权，在钦邦、克钦邦、若开邦和掸邦占据25%以上议席，事实上对巩发党和军队形成制约。换言之，巩发党和军方的任何决定如得不到其他少数民族政党的有效支持，都很难达到预期目标。这在缅甸政治进程中是未曾有过的情况。

因此，这五年的过渡期在缅甸政治进程中扮演了重要角色。执政党逐步放开政党竞争，各政党摩拳擦掌积蓄力量，均能以相对理性的态度面对，没有出现过激的政治运动和斗争，各方都清楚，只有在2015年大选中获胜，才能赢得塑造缅甸未来的优势地位。

“洗牌式”政治大选中的缅甸未来

此次洗牌式大选中，民盟不仅以大优势赢得了联邦两院以及其他省邦议会，还实现了多个领域的突破；不仅在其具有优势的城市地区获得大胜，还攻克了巩发党在农村地区的大票仓；不仅在缅族地区赢得大量选票，还在少数民族地区赢得较大支持。这次大胜标志民盟在政坛洗牌中实现政党轮替几无悬念，而执政党和军方目前对大选结果的理性接受和民盟要求支持者理智冷静的号召也让外界暂时对选后稳定局面保有信心。

大选虽已落幕，核心之战早已开始。将成为议会第一大党的民盟首先要面对的是明年总统与副总统人选提名，第二是参与组阁，建立新政府，民盟再也不能以在野党身份，仅需批评政府而不负责政策制定，而是必须肩负起国家治理的重任。

在总统与副总统人选上，联邦议会将分别成立由人民院选举团、民族院选举团和国防军总司令两院军人选举团组成的总统选举团（the Presidential Electoral College），通过总统提名和联邦议会两院投票。掌握两院优势的民盟领导人昂山素季表示将不会推选军方人士，但从政治现实来讲，民盟对候选人的理智选择是其必须得到军方认可。

考虑到今年7月修宪案未获通过，昂山素季无法出任总统与副总统，而且缅甸民众与一些社会精英对国家总统与副总统由具有外国人亲属身份的人员担任难以保障国家不受外部干扰仍有疑虑。因此在新政府成立前，昂山素季不太可能强行修宪，拿到75%以上两院议员支持和民众理解也很难。

从目前来看，缅甸各方力量的争夺重点主要集中在以下几个方面：

第一是总统与副总统候选人。昂山素季领导的民盟完全可推荐具有执政经验的巩发党成员成为总统与副总统候选人，亦或效仿上届总统选举，推荐少数民族身份候选人竞选总统，以争取少数民族支持。而根据缅甸宪法，总统与副总统候选人可以从当选议员或落选议员中推荐，在自己选区落选的巩发党候选人瑞曼（Shew Mann）议长依然有可能被民盟推举为候选人。具体人选仍要看巩发党、民盟、军方和其他政党的互动。

第二是新政府的组阁问题。考虑到长期游离于政府的民盟在国家管理方面人才奇缺，同巩发党或其他经验丰富的官员合作，能有效保障各项政策延续和顺利实施。当然，所有政治安排的核心都将以昂山素季“保障军人的政治地位”为基本前提。而军方依然不会放弃其根据宪法，在内阁中任命涉及国防和边境安全官员的权利。

第三是各派势力政治和解。巩发党、民盟、军方和少数民族政党目前仍缺乏互信基础，而考虑到民盟已从1990年未与军方处理好关系的历史中吸取教训，认可军方稳定政局作用的表态看，民盟正试图与军方达成和解。此外，民族和解与促使少数民族的民族认同转向对缅甸的国家认同仍是政治进程中不可避免的。从民盟在少数民族地区赢得支持来看，少数民族政党对民盟推进民族和解抱有希望，若开民主党与掸邦民族民主党和民盟在大选中的接近，也令民盟继续吴登盛的民族和解有成功的希望。

新政府能否搭建起“纸牌屋”？

正如各国政治发展都不是一蹴而就的，刚刚走上政治改革的缅甸目前还不宜走得过快，各方的争夺战也不会令缅甸政治一帆风顺的发展。考虑到目前缅甸的政党政治尚不成熟，各方力量微妙的政治平衡和一些不符合民主要求的非理性政治言论都可能破坏缅甸的民主化进程，稍有不慎便会滑向“劣质民主”。

首先，重建各方的信任与和解极易受到非理性政治言论的干扰。如大选前，昂山素季“如果民盟胜选，我的地位将会高于总统”（I’ll be above President）的言论，引来军方支持的巩发党主席吴泰乌“没人可以凌驾于总统之上，军队只会忠于总统”的强烈回应。

其次，赢得其他政党特别是少数民族政党长期支持仍待观察。此前，少数民族政党担心其在各级议会中代表性会弱化而力推选举法修改，改变简单多数计票方式。然而，民盟对此坚决反对。在民盟成为议会第一大党后，如何看待少数民族政党对扩大自身代表的主张，以及如何赢得少数民族支持、实现民族和解，考验着昂山素季和民盟领导层的政治智慧。

最后，民盟自身能力不足和定位已经到了必须解决的时候。由于民盟长期游离于政府治理之外，行政管理人才奇缺，对国家管理和执政经验几乎为零；党内治理问题如派系斗争和老党员对昂山素季做法不满问题也已凸显；民盟培养新生代党员、实现世代交替日显紧迫；而党的竞选资金来自权贵的问题还招致党内人士批评。此外，昂山素季作为党的领袖，其在西方媒体中的“民主光环”正在成为未来发展的负担，昂山素季和民盟必须在这一标签下，以更加务实的方式巩固缅甸政治发展成果，而不是陷入东亚其他地区以悲情为筹码的“道德绑架”。

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