张捷：有望刺激中国经济的PPP项目为何进展缓慢

【11月6日上午，李克强总理出席政协十二届常委会第十三次会议，就贯彻十八届五中全会精神，并围绕实现十三五发展目标、“五个发展”理念和十三五规划纲要编制工作三个方面作报告。报告结束后，李克强回答了5位委员直率“犀利”的提问。谈及民营企业“走出去”的问题，李克强总理回应道，我们支持民营企业“走出去”，因为民企“走出去”有更强的灵活性。下一步要把推动国有企业“走出去”的优惠政策向民营企业延伸，让民企和国企享受同样的政策支持。

**总理说，“中国已经到了推动装备走出去、开发第三方市场的时候了，希望你们把遇到的问题都提出来，我们在制定纲要和专项规划过程中会纳入考虑，并逐步解决。”**那么中国实体经济，尤其是民营经济在“走出去”的过程中有些什么样的困难？此前热议的PPP项目又为何迟迟没有显著进展？在本文作者看来，要搞PPP项目需要建立更完备的全社会契约精神共识，也需要封住腐败空间。扭曲的PPP项目如果有市场，那么劣币驱逐良币，真正的PPP项目一定就进展缓慢。】

中国实体经济正受到压力，国内外都高度关注，中国的下一步发展，开展PPP项目被认为是一个方向。所谓PPP，指的是公私合营模式，即Public—Private—Partnership，以特许权协议为基础，政府与社会主体（企业）形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

虽然PPP项目非常重要，但在中国却进展缓慢。很多人说政府没有拿出好项目，但笔者以曾经涉足其中的“元老”的视角，向大家呈现一些不同的看法。

本人在十五年前就在探讨PPP项目，当时项目是总理批准的，但最终却失败了，因此对PPP的政策问题有深刻的体会。PPP项目成功的核心是政府的契约精神，而不是政府的公平社会、公益社会的职能，在契约与公益之间，必须有足够的平衡，不能过左过右。正是这方面的不平衡，造成了中国PPP项目的进展缓慢和操作方式的扭曲。

中国违反PPP根本原则的事情其实非常广泛，我们不要仅仅看着一些大项目，这些项目不透明，对整个社会的影响也不大，总体而言对资本真正有巨大影响的，是我们身边“Mini”的PPP性质的事情，这些如果没做好，是会让每个有产者都感到很恐惧的，这是社会基础，是难以改变的。我将从下面几个事例中，分析PPP项目在中国全社会产生的现实冲突。

第一个是按PPP的原则把特许经营的权利给社会资本，让他们参与自负盈亏，但如果事后发现比较赚钱了，你会遵守原来的契约吗？如果不但不遵守，还要说PPP的参与者贪婪什么的，这会有多大的影响？可能你不相信政府会做这样的事情，那么我就告诉你，出租车就是例子。

出租车的运营权就是政府的特许经营权，就是让私人资本参与的公益事业，是一个影响最广泛的迷你PPP项目。现在大家都说出租车公司的份子钱太高了，却不说大多数地方以发展公共交通需要之名，出租车的牌照当初都是高价拍卖的，我记得甚至有70多万的高价。即使北京等地当年牌照是免费的，但那时出租车的车辆有多贵啊？桑塔纳是25万一辆，还要有购置税，当初的25万买房到现在至少都要500万以上了吧！在他们这样高的投资面前，份子钱的投资回报与买房比差远了！但我们的公众舆论说他们挣钱多，连折旧都被郎咸平这样的专家叫做“灰色收入”了！大家想一下出租车的特许经营都不能保证，谁敢搞你的铁路？

第二个就是，PPP与政府签署合同，合同确定下来以后，政府不能再改变，却对合同取得的权利征税，让税款增加合同的对价！以所谓“税收”的形式，实际上单方面强行改变合同。这样的事情可能你也认为匪夷所思，但实际上我们讨论的房产税就是要干这种事情！你从政府取得土地使用权，进行开发建设满足社会住房需要，也是一种PPP性质的项目，你已经缴纳了土地出让金了，然后再对你收税，实际就是让你多缴土地出让金！但说法是为了社会公平正义、为了控制房价、为了居者有其屋，太高大上了。而现在的PPP项目大多数是要使用土地的，甚至要借助土地的开发收回一定的投资，对PPP中已经付费的使用权再加税，谁受得了？

第三个情况是，给你特许经营权了，就要维护你的特许经营价值，不能随时就让你支付了足额市场对价的特许经营“被无效”了，随便限制你的特许经营权利！类似的事情也很普遍，比如我们当年搞的外销房，外销房多交了成倍的土地出让金给政府，结果到2003年政府一夜之间取消了外销房和内销房的差别，这个多出来的钱白交了！更有甚者，后来限制外资购房，限制你房子出售对象，但外销房能够卖给外国人的权利是你额外花钱买来的，你取消的时候一点说法也没有，你多支付的财富白白损失了。你把PPP项目运作好了，政府又特许其他人竞争经营稀释，或者干脆把特许给你的权利开放或者取消，你敢玩不？

在这些情况下，相关有产者是弱势群体，根本没有上访闹事的能力，也不是媒体关注和支持的对象。我所说的上述三个情况，其实比某个单一的大项目更能够教育资本社会，这是每个投资人身边发生的切肤之痛。经过这样的教育，大家就明白对政府的特许经营，对PPP项目，根本不能当真，在中国国内政府的契约精神是没有的！这三种情况下，中国的政府原则是公平至上，当公平与契约冲突的时候，契约就是废纸，类似前述三种情况普遍发生，怎么可能孕育出正常的西方社会的PPP项目？所以PPP项目的核心是契约，没有契约的PPP项目，只能是扭曲的PPP项目了。而项目是怎样扭曲的，也是外面不知道的潜规则。

上述情况是具有普遍性的，一个规律性的现象就是，这些PPP项目是向公众收费的，所以现在向公众收费的PPP项目大家都不愿意参与，尤其是这些项目还要先给政府付费就更不受欢迎。私人资本要参与，就挑那些政府给PPP项目付费的，这付费的背后就有政府的信用在里面，政府的信用是可以套取的，套出来进行融资才是项目的关键。本来指望私人的投资，最后还是政府信用成了最关键的因素，项目变成了狐假虎威，那么政府搞PPP项目要私人这狐狸走在前面的意义何在？

所有的私人资本都知道，参与政府的PPP项目不要指望着后续有钱赚，而是现在就要赚钱，后续则是包袱甩给政府！怎么“开始就有钱赚”，背后就是从中国的金融机构取得资金，从政府要到补贴，项目的施工要自己干，要有比市场更高的利润，项目运营不赚钱的时候就不运营！

比如国家对污水处理厂曾经有14-17%的补贴，相关银行也可以给80%的贷款，这贷款很多还是境外银行（注意，境外银行，呵呵，后面讲），这样就可以得到95%左右的资金，名义上自己出资只有5%，但奥妙是工程自己干、设备自己进，这里的利润空间至少有10%，多的有20%，也就是说拿到项目就是利润了，哪里管以后怎么样？我们见到的结果就是，污水处理厂后来收费不处理，连北京为奥运修建的污水处理厂都有报道这样干（《清河污水处理厂大肆排污》http://news.h2o-china.com/html/2013/07/119395_1.shtml。如果PPP项目是这个结果，干PPP意义何在？

清河污水处理厂大肆排污，在西环路与长城大街交叉口西200米东关桥下左侧有一个直径约1.5米的管道，排出灰色的污水

更进一步讲，搞PPP就是金融套利，PPP项目是私人资本参与，背后的外资也是私人资本嘛！而且PPP项目还允许外国贷款若干，他们的外国利率是接近0%的，而中国则有利差6%，他们投资PPP项目，看似投资，其实为贷款，PPP文件当中各种保护他们固定收益的条款，以这个条款与贷款无异，各种外国贷款被包装成PPP项目的投资，套取利差而外汇风险让国家承担！而这个套利是可以瞬间通过金融工具把利润变现的，不是政府想象的别人投资跑不了，可以像对中国富人那样“关门打狗”。通过贴现和净现值、掉期、保险、期货期权等，利差当时就基本可以拿走了，权益最终持有在外国大型金融机构手里。别以为没有问题不是政府负债，境外大型金融机构这样的投资是由国家的进出口信用保险的（中国的或外国的），一旦政府违约，尤其是按照前面说的那几种情况，就是外国政府赔付以后按照外交途径与我国交涉，这里面的风险更大了！本来政府搞PPP项目就是要降低政府的负债，现在的结果是PPP项目从政府的直接负债变成政府间接承担的外国债务，这隐含外债的风险更大，而且利差等利益被外国人赚取，原来的肉烂在锅里，现在是锅里的肉被外国人吃掉了！

现在地方政府搞PPP项目趋之若鹜还有另外一个原因，就是腐败的寻租空间，按照本文的扭曲操作，PPP项目是瞬间暴利的，而且是立项不久就实现的，在审批官员任期内全部完成，而且PPP项目由于是私人投资，对它的监督管理比政府融资平台下的政府项目宽松得多，决策权也给了私人机构，私人机构更有与腐败官员操作权利寻租的空间，因此地方爱干PPP项目的背后，也是有利益驱动的。

更何况，最终的结果若还是政府承担责任，或者发现问题后，违反前面所说的契约精神进行干涉，那么随着中国改革开放深入，进一步国际化了以后，外国人就有口实对中国的海外投资对等操作，以往的思维会付出巨大的代价。

综上所述，PPP项目是西方的产物，到中国有所水土不服，要搞PPP项目需要建立更完备的全社会契约精神共识，也需要封住腐败空间。扭曲的PPP项目如果有市场，那么劣币驱逐良币，真正的PPP项目一定就进展缓慢。我们对政府要大力开展PPP项目拉动经济是支持的，但问题一定要清楚，否则事情会走向反面。

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