封楚诚：白宫拖延美军行动，奥巴马尽力了？

在长达数月的传闻与猜测之中，经美国总统奥巴马批准，北京时间10月27日，美国海军“拉森”号驱逐舰驶入南沙群岛渚碧礁十二海里领海，并随后靠近美济礁巡航。美国国防部长卡特表示此次巡航属于“航行自由”行动（Freedom of Navigation, FON）的一部分，符合国际法，并表示此类巡航在今后还有可能常态化，美国海军也有可能派遣航母驶入南海相关海域。

美国此举被外界视为对中国在南沙群岛主权的挑战：美国政府长期以来认为包括渚碧礁、美济礁在内的南沙岛屿属于暗礁，而中国围绕这些岛礁构筑的人工陆地不构成领土范围。简而言之，美国政府的观点认为在渚碧礁十二海里范围内巡航是行使国际海域的自由航行权。

白宫、国会、军方，各有各的态度

路透社28日消息则称，在美国国防部长卡特提出对中国加速兴建岛礁行动做出回应之后，美国国防部早在今年5月中旬就考虑向南海岛礁附近派遣军机和军舰巡航，以宣示自由航行的原则。但是，白宫和国务院迟迟不批准执行这项计划，令一些国防官员感到焦急和不满。尽管这被网友笑称为：“观海同志尽力了”，但也足见在南海问题上，白宫、国会和美国军方的态度并不是完全一致的。

在军方和美国国会与外事相关的委员会里，“鹰派”观点和“中国威胁论”占明显上风，一些高级军官和资深参议员主张通过军舰巡航等更加强硬的措施否认中国在南海的领土主张，强化美国在东南亚的军事存在，并加强美国与东南亚国家的军事同盟。

美国海军驱逐舰“拉森号”

包括美军太平洋司令部司令哈里斯在内的一些美国海军高级军官，在此前数月中一直私下主张美军应该更积极地在南海相关争议海域进行“航行自由”行动，派遣军舰驶入争议海域尤其是十二海里范围内：作为日裔美国人在美军中的最高级别将领，哈里斯在多个场合表示，中国在南海的领土主张会对美国的经济与安全造成深远影响，应该予以强硬反制。在去年12月的参议院听证会上，哈里斯表示美军在南海通过军舰巡航和飞行巡逻从而宣示“航行自由”和“飞越自由”至关重要。

持同样立场的国会鹰派议员也认为，美军进入争议岛礁十二海里领海巡航可以更清楚地宣示美方在相关争议中的立场，即美方不承认中国对南沙群岛诸岛礁的主权主张。“鹰派”议员的代表人物、参议院军事委员会主席、2008年共和党总统候选人麦凯恩认为，如果美国政府一再限制海军进入相关岛礁十二海里范围内巡航，事实上就是承认了中国对相关岛礁和海域的主权，是对地区稳定尤其是对美国在东南亚地区的战略盟友不负责任的态度。

国会“中国”党团（以对华政策为主要关注的议员团体）领袖、众议院军事委员会下设海权与军力投送委员会主席福布斯也在多个场合表示对白宫的失望，并对中国军事力量的增强和在南海的领土主张表示担忧；福布斯在接受采访时表示，白宫应该对中国在南海建造人工岛屿等激进行为进行“惩罚”，并增强自身在南海的军事存在。与麦凯恩、福布斯等人持相同观点的还包括参议院相关委员会的主要领袖：军事委员会副主席里德、外事委员会主席寇尔克、外事委员会副主席曼南德斯等“鹰派”议员也多次公开表达了对中国的担忧，并联名起草公开声明要求白宫以更强硬的姿态“惩罚”中国。

与国会议员的鹰派对华政策不同，白宫在这一问题上的立场并不明确甚至自相矛盾，以至于众多国会议员批评“白宫的对华政策就是——没有政策”。

一方面，自第二个总统任期以来，奥巴马的“重返亚太”战略把中国作为外交政策的重心之一，一再敦促中国遵守国际秩序，并称中国在南海的领土主张是对地区稳定与安全的严重挑战；另一方面，奥巴马在对华问题上并不决绝，并没有像国会“鹰派”议员要求的一样“亮底牌”、采取军事手段制衡中国，而是想尽办法避免和中国发生直接军事冲突。

在外交事务方面，奥巴马第二任期任命的国务卿克里（接替辞职的希拉里）、防长哈格尔都算是相对温和的“鸽派”——克里在提名听证会上表示“担心美国在亚洲增加军力会激怒中国”，防长哈格尔更是难以服众，既搞不定鸽派，也搞不定鹰派，以至于“被辞职”。显而易见，这样的人事任命也不能满足奥巴马政府所谓的“对华政策”。皮尤研究中心（Pew Research Center）于2013年底公布的调查报告显示，约有52%的美国民众对奥巴马政府的中国政策表示不满，这足以说明奥巴马政府的中国政策收效欠佳。

亚太是奥巴马最后的赌注

奥巴马的对华政策如此别扭，首要原因是自其上台以来一直面临的国内困局。贯穿整个奥巴马任期的主题是美国的国内问题：自上任伊始，奥巴马政府面临的主要问题就来自国内而非国外：高失业率、难以为继的经济增长、政府居高不下的财政赤字使得美国民众难以将目光转向国外。另一方面，奥巴马自己力推的医改法案、移民改革和枪支管理也占据了其大量的精力。在共和党先后控制参众两院后，奥巴马面对的局面更加艰难，这使得他很难把主要精力放在应对中国崛起上。与此同时，奥巴马任内五角大楼、国务院的经费开支一再削减，无论是外交行动还是对外军事行动都受到经费削减的限制，这也使得白宫在具体措施上的选择受到局限。

另一个原因是，随着中国经济和国际地位的崛起，美国不得不依赖中国在诸多国际事务上发挥作用，贯穿奥巴马任期内的中美关系合作大于分歧。自奥巴马上台以来，中美经贸往来持续升温，中国已经是美国对外出口的最主要市场之一，中国对美投资也经历了大幅度的增长。在政府层面，一方面，中美两国包括战略和经济对话、省州长论坛在内的多领域高层对话进一步加强，另一方面，中美两军的友好往来也在日益完善。此外，在朝核、伊核等国际问题上，美国对中国的依赖度也进一步增强。这些原因共同作用，使得白宫不得不在对华政策上慎之又慎，避免直接军事冲突或擦枪走火破坏中美两国大局。

而奥巴马此次批准美军太平洋司令部采取“强硬”措施巡航南海，并考虑采取进一步军事手段应对“中国威胁”，某种程度上是迫不得已。

奥巴马总统任内的外交重点一是在阿富汗和伊拉克撤军，二是完成重返亚太的战略布局。然而美军仓促撤离中东造成的权力真空在现在看来已经造成了不可挽回的影响。在阿富汗问题上，奥巴马本期望通过2009年-2014年的增兵“速战速决”，彻底结束自2001年以来美军在阿富汗的军事行动，然而阿富汗政府军不能独自应对美军撤离后留下的烂摊子，民选政府更是无力应对地方武装、宗教势力。与此同时，随时可能卷土重来的塔利班武装已经不再是预言，昆都士的沦陷足以证明在塔利班武装面前美军的不可或缺。这一系列因素导致奥巴马一再推迟撤军计划——就在本月15日，奥巴马不得不宣布5500名美军至少还要驻扎到2017年。

在伊拉克，美军的撤退同样造成了不稳定的政治局势，ISIS极端武装乘虚而入夺取多个战略重镇，其在中东及北非地区肆无忌惮的渗透也使得叙利亚内战进一步恶化。在本周的参议院听证会上，美军高级将领已经提出增兵伊拉克的计划，这无异于全盘否定了奥巴马早期的伊拉克战略。随着俄罗斯介入叙利亚局势，奥巴马的计划非但未能在中东地区重塑秩序，反而是“引狼入室”、“引火烧身”——可以说，奥巴马任内的中东外交是失败的。

随着总统任期行将结束、中东政策面临全盘失败，亚太政策成为了奥巴马最后的赌注，如果不能够在亚太地区有所建树、满足国会和军队“鹰派”日益高涨的呼声及其亚太盟友对“老大哥”的期待，奥巴马整个任期的外交政策便乏善可陈，更遑论留下什么外交遗产：一些美国国内分析甚至指出，奥巴马“软弱”的外交政策会极大降低美国在其亚太盟友心中的可信度，这将是下一任总统不得不面对的危机。

正是在这样的背景下奥巴马批准了美国海军的“航行自由”行动，可以说，这是奥巴马在中东战略失败后挽回颜面的一步棋。我们从哈格尔辞职后上任的新防长卡特也可以看出奥巴马对华政策的变化——较其前任的“鸽派”立场，卡特在国防部和军队内部有广泛的人脉，且其“亚太再平衡”的思路是以军事部署、军力前突为主，依托岛链体系构筑针对中国的防御网，符合“鹰派”的呼声。因此，此次“拉森”号驱逐舰巡航也许只是奥巴马政府较之前更为激进的新对华政策的一个开端——中美新型大国关系是否能如中国所愿为未来的亚太秩序奠定和平的基础，还要美国对华政策的下一步走向了。

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