陈洋：冲绳与安倍政府决裂，只因一封陈年密约？

**【25日，****围绕驻日美军普天间机场的搬迁问题，日本内阁官房长官菅义伟在该国山口市发表演讲，称为消除普天间的“危险性”及维持“威慑力”，日本政府将继续推动这样搬迁计划。**这场美军基地搬迁争论在冲绳县内争论已久，事实上早在1971年，日美两国间签订的《冲绳返还协定》就已经酝酿了今天冲绳与安倍之间的决裂……】

回归日本43年后，冲绳的很多事情依然悬而未决。

最新一起有关冲绳的事件则是冲绳县知事叫停美军新基地的建设，引发日本中央政府的不满。根据日本共同社10月14日的报道，冲绳县知事翁长雄志于13日宣布正式撤销对美军普天间搬迁目的地、名护市边野古沿岸的填海造地许可。

翁长在13日的记者会上表示，前任冲绳县知事仲井真弘多签署的填海造地许可中存有“多处瑕疵”，并指出3点原因，即将美军普天间基地搬迁到边野古缺乏必要性，集中在县内的美军基地已使县内负担常态化，美军基地搬迁至边野古将会对周边自然生态环境造成巨大破坏。

与此同时，根据共同社的报道，日本内阁官房长官菅义伟于13日的记者会上在回答有关问题时表示，冲绳县前任知事仲井真弘多于2013年批准的填海造地许可“不存在任何法律瑕疵”，“翁长知事撤销这一许可令人感到非常遗憾，这是无视政府以及冲绳县官员为之付出的努力，无视中央政府着力削减普天间基地所存在的风险决心”。日本防卫大臣中谷元则表示“并不存在任何法律瑕疵，完全合法”。

冲绳密约埋下伏笔

1972年5月15日，经过数次谈判后，美国政府正式将冲绳群岛的行政、立法、司法等权力交还给日本政府，冲绳县正式成立。当时担任首相的佐藤荣作（1901-1975）是现任首相安倍晋三的外叔祖父，安倍外祖父岸信介的弟弟。佐藤因在1967年提出著名的“无核三原则（即日本不拥有、不生产、不引进核武器）”，并于1972年成功从美国手中收回冲绳主权而获得1974年的诺贝尔和平奖——这也是日本目前为止唯一一次获得该奖。

即使没有诺贝尔奖的肯定，仅从美国手中收回冲绳主权一项就足以令佐藤荣作晋升为战后日本最伟大的首相之一。然而，也正是因为“冲绳”使得佐藤荣作去世后的评价毁誉参半。

佐藤荣作

在冲绳回归前夕，日本发生了著名的西山事件（又称冲绳密约事件）。1971年，日美两国政府签订了《冲绳返还协定》。在该协定中，美国政府名义上是需向冲绳县内部分土地所有人共支付约400万美元的补偿款，但根据两国的这份秘密协定，这笔钱实际上是由日本政府负担。这一敏感信息被每日新闻社记者西山太吉获知，并提供给了在野党议员。该消息一经曝光，在日本社会立即引发轩然大波，佐藤荣作政权当时对此矢口否认。同时，日本警方和东京地方检察厅特别搜查部以“泄密罪”和“教唆罪”起诉西山及一名外务省已婚女官员。官司最终打到日本最高法院，1978年5月30日最高法驳回西山的上诉，终审判决西山罪名成立。

因为之后的历届日本政府均否认所谓的“冲绳密约”，所以直到2000年琉球大学教授我部政明前往美国国家档案和记录管理局查阅解禁资料才证实了该密约的真实存在。同时，我部发现当年日本政府所负担的并非是400万美元，而是1亿8700万美元。日美两国不对等的外交地位使得冲绳从回归之初就经历诸多波折，而这似乎也为日后冲绳多舛的命运埋下了伏笔。

1995年，3名驻冲绳美军士兵将当地1名12岁女孩强行绑架强暴，引发冲绳县民最大规模的反美反美军基地的抗议。事实上，从1945年战后开始类似的事件常有发生，但大都因为两国关系的不对等以及日本的法律无法严惩美军士兵而告终。

2004年，驻冲绳美军的1架直升飞机在冲绳国际大学校园内坠落，又一次引发冲绳县民抗议美军基地的浪潮，尽管民怨沸腾，但对驻日美军的搬迁并没有造成任何影响。

2009年，民主党鸠山由纪夫内阁成立。鸠山当时致力于将美军基地从冲绳县的普天间移出，但因该目标受到来自在野党与美国的巨大阻力而导致鸠山辞职。

央地博弈，日本法治倒退

今年以来，安倍政权与冲绳县政府就美军基地搬迁问题已经进行了多次的谈判，但因为安倍政权无法认真听取冲绳县民的心声，所以导致双方的这些沟通始终处于平行线间、自说自话。因此，这次翁长雄志宣布撤销边野古的填海造地计划则预示着冲绳县政府与日本中央政府之间的矛盾正式爆发。每日新闻预测，这场纠纷将延伸到法庭之中，由法院做出最终的裁决。

事实上，中央政府与冲绳县政府的冲突最终经过法庭裁决并不乏先例。1995-1996年，因驻日美军征用冲绳县一处军用土地需要冲绳县长官批准，但时任冲绳县知事大田昌秀因拒绝签字，并向日本中央政府发起诉讼。最终官司打到了日本最高法院，但判决结果则是中央政府获胜。时隔20年，这样的事情再次发生，凸显出冲绳美军基地问题仍在原地踏步。

尽管冲绳美军基地问题对于冲绳县政府与日本中央政府而言，是一个存在已久的老问题。然而，在这次翁长雄志知事与安倍政权的博弈过程中，又暴露出了新的问题——日本法治的倒退。

翁长雄志

在战后1946年11月3日公布的《日本国宪法》第8章中，有专门对地方自治问题进行了规定与阐述，这标志着日本的地方自治从此进入了一个全新的阶段。其中，第92条规定“关于地方公共团体的组织及运营事项，根据地方自治的宗旨由法律规定之。”这里的地方公共团体是对地方都道府县以及市町村等地方自治体的概括。这项规定确立了“自治”是地方制度的组织与管理的根本原则，并使地方自治体的组织及管理从根本上纳入了法治的轨道，为地方自治制度的发展奠定了重要的法律基础。1947年4月17日公布的《地方自治法》，则根据《日本国宪法》精神对地方自治问题做了具体的规定，诸如知事选举、地方自主权与地方议会权限等。基于宪法与自治法，由此明确了中央与地方的关系，为中央与地方的权限划分了界限。

回过头来再看13日菅义伟官房长官对翁长知事的批判，在表现出中央权力傲慢的同时，也令人感受到其对地方自治理念的背离。翁长在陈述之所以撤销边野古围海造地许可时，分别举出了3条原因，其中之一就是涉及冲绳县民利益的“将美军基地搬迁至边野古将会对周边自然生态环境造成巨大破坏”。翁长列举这条理由想必不是信手拈来，必然有具体调查数据支撑。然而，菅义伟则以“不存在法律瑕疵”为由批判翁长此举是无视政府与众多官员的努力。这番表态的背后让人看到的是，日本政府搬迁美军基地的行动是以美军优先为原则，并建立在损害冲绳县民利益之上的不义之举。同时，这也是对日本地方自治团体以及地方自治权的蔑视。

如上文所述，安倍政权在今年已经与翁长县知事进行过多次会晤，但围绕冲绳美军基地问题并无任何实质性进展。因此在10月初第三次内阁改造中，首相安倍晋三将来自冲绳选区的岛尻安伊子任命为冲绳及北方担当大臣。岛尻来自冲绳，同时在仕途中与现任知事翁长有交集，所以岛尻将担负起中央政府与县政府沟通的管道。

然而，就像笔者在上一篇文章中谈到河野太郎在入阁后背叛自己的政见一样，岛尻也同样如此。根据冲绳县内琉球新报的报道，岛尻在2010年参议院选举时将“美军基地移除县外”作为竞选口号，但到了2013年则推翻了之前诺言，反而同意将美军基地搬迁至县内的边野古。同时，岛尻也曾有过“政府难道不需制定对策来镇压边野古的市民抗议运动吗？”这样的言论。时值冲绳迎来历史转折的关键时期，岛尻没能担当起冲绳县民的代言人，反而为中央政府辩护，既令人感到遗憾，又不得不质疑其政治品格。至于岛尻能否担任起沟通管道的作用，答案似乎已经不言自明了。

围绕美军基地的搬迁，冲绳县政府与日本中央政府之间的博弈还在继续。这次冲绳能否在翁长雄志的带领下走出历史的宿命，值得我们进一步关注。

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