吴亮：台湾投怀TPP，小心扑个空

10月5日，TPP（跨太平洋伙伴关系协定）谈判甫一通过，台湾行政院发言人孙立群就在接受媒体采访时表示台湾已经初步完成法律法规的梳理，希望在TPP开放第二轮谈判时申请加入。紧接着，蔡英文在访日时也表示希望台湾能够加入TPP。

台湾表态愿意加入TPP并不是一项新闻，早在2011年，马英九政府在《黄金十年战略规划》中，就提出台湾要力争在十年内加入TPP，可见台湾对于加入TPP谋划已久。台湾为何不遗余力地拥入TPP怀抱？台湾申请加入TPP的前途命运如何？这对两岸关系有何影响？这一系列问题对把握两岸关系、中美关系和亚太地区格局的走向都十分重要，值得决策者关心、关注和妥善应对。

台湾谋求加入TPP的动力

理性分析当下台湾的现实形势，台湾谋求加入TPP是基于政治和经济双方面的利益考虑。民进党和国民党均表态支持加入TPP，表明政党政治的政策分界并未体现在TPP议题上，台湾加入TPP在岛内具有相当的民意基础。

（一）经济诉求：以签订自由贸易协定提振本土经济

从经济角度来看，台湾加入TPP符合其发展外向型经济的岛屿特点。台湾地理狭长，岛内自然资源有限，本土市场狭小，一直以来均以国际贸易立岛。积极开拓国际市场、发展外向型经济是台湾成功的历史经验。上世纪60-70年代，台湾受益于国家贸易体系的扩张，成功获得了经济腾飞。一直到1988年以前，台湾GDP平均年增长高达8%，其快速发展令全球瞩目，被誉为“亚洲四小龙”之一。

此外，台湾的经济一直受国家贸易环境影响较大，当前国际外需衰退对台湾冲击很大。台湾的地理位置和资源禀赋决定了台湾经济外向型扩张发展的特性，这也可以从国际经济危机对台湾的冲击中看出，1998年亚洲金融危机使得台湾GDP年增长降至3.47%，2008年的美国金融海啸使得其GDP年增长降至0.73%，第二年甚至变为增长-1.93%，可见国际贸易需求锐减对于台湾经济体的冲击相当严重。

正因此，通过签订更多自由贸易协议，可以进一步拓展台湾外向型经济的发展空间，这对于提振当前台湾经济至关重要。为拓展台湾经济发展的空间，马英九政府在任内积极推进外向型经济发展，其中与大陆签订两岸经济合作协议（ECFA）和谋划加入跨太平洋战略经济伙伴协议（TPP）是两大战略支撑。其中ECFA协议于2008年签订，并在2010年正式生效，当年两岸出口贸易大幅增长，台湾经济扭转颓势，GDP年增长高达10.88%，是近20年内台湾经济增长率首次超过10%之上。这激励了马英九政府进一步推进对外贸易战略的决心，2011年，马英九政府正式提出《黄金十年规划》，其中明确提出台湾要力争十年内加入TPP协议，并责成“经济部”以韩国仁川为蓝本进行政策的前瞻性研究。随着2011-2013年台湾平均经济增长率回落到2.57%，台湾当局亟需通过签订新的自由贸易协定来推动本土经济的活跃。当前台湾与大陆的服务贸易协定推进受阻于本土“反服贸”运动，因而谋划加入TPP成为更加迫切的经济需求。

2014年2月17日，马英九在台北出席台湾加入TPP/RCEP策略规划研习会开幕典礼

（二）政治诉求：参与国际事务，改善外交孤立格局

从政治角度来看，台湾申请加入TPP既可以在大陆和美国之间的地缘政治中寻求获得最大化利益，同时还可以获取参与国际组织、国际事务的政治意义。

2016年为台湾的大选之年，两党在重要议题上存在博弈竞争的诉求。民进党一直炒作要降低台湾对于大陆的经济依赖，谋求经济和贸易伙伴的多元化，民进党候选人蔡英文多次表示民进党长期支持台湾加入TPP,甚至在2015年10月6日前往日本，游说日本支持台湾加入TPP，国民党候选人朱立伦也呼吁蔡英文在日本访问时争取日方高层支持台湾加入TPP，两方在选举重要议题上的紧逼表态意味十分明显。因此，台湾加入TPP已成为大选前两党博弈的重要政治议题，两党都需要对此问题进行回应和表态，以谋求最大的选举利益。

当前台湾对外交往的机会匮乏，更多是参与经济组织。比如台湾目前是亚洲开发银行（亚银）、世界贸易组织（WTO）、亚太经合会（APEC）的成员，也是经济合作与发展组织（OECD）或经合组织的观察员，但台湾在政治上参与国际事务十分有限，台湾的邦交国家大部分是发展中小国，台湾最大的贸易伙伴日本、美国、东盟和澳大利亚等国家都没有与台湾建立正式外交关系。

因此，增加台湾加入重要国际组织的机会一直是台湾政府所努力追求的一项政治目标。而TPP作为美国重新平衡亚太政治经济格局的政策工具，本身带有孤立中国的复杂政治含义，因而台湾积极谋求加入。即便台湾申请加入TPP谈判最终未获成功，但是通过与其重要贸易伙伴进行贸易协定的谈判，也能够实现其参与国际重要经济事务、改善外交孤立格局的政治目的。

台湾谋求加入TPP的五大障碍

虽然台湾政界人士表态希望台湾加入TPP，但是整体工作离正式启动还面临诸多的不确定性。地冻三尺，非一日之寒！加入TPP是一项十分漫长的系统性工程，从最早2005年新加坡、新西兰、智利和文莱发起创建TPP肇始，再到2010年TPP开放第一轮谈判申请，再到2015年TPP在美国亚特兰大召开部长级会议，12国政府谈判代表历经5年之后才达成TPP基本协议，可见TPP的贸易谈判是一项十分繁重的工作，是一个十分复杂的利益博弈过程。仔细审视国际形势，台湾加入TPP还存在诸多障碍。

第一，台湾加入TPP存在国际关系障碍。虽然TPP是一项开放的自由贸易协定，任何国家或地区都可以自主申请，但是缺少大国支持仍然会使得前期申请和后期谈判工作步履维艰。TPP是一个由美国主导、日本和新加坡等12国参与的自由贸易协定，其中美国和日本的态度十分关键。但目前为止，美国并没有表态支持台湾。在2015年10月1日第九届台美贸易暨投资架构协定（（TIFA）会议上，美国贸易代表署副贸易代表官员何礼曼（Robert Holleyman）先生在被问到美国是否支持台湾参与TPP第二轮谈判时，他甚至直陈“时机未到”。而截至目前，日本高层也尚未就是否支持台湾参与TPP第二轮谈判表态，蔡英文因此于10月6日奔赴日本，游说日本国会高层支持，但至今尚未获得高层明确表态支持。若缺少美国和日本支持，台湾加入TPP的过程注定十分坎坷。

第二，台湾加入TPP存在规则标准障碍。虽然目前台湾宣称已经完成对岛内法规与TPP国际标准之间的差异比对和修改评估，但事实上，TPP文本一直处在未公开阶段，最终的协议文本仍待公布，从目前的资料来看，TPP协议文本是一项准入标准特别高的自由贸易协定，比如美国坚持在TPP中要求“允许个人投资者可以在国际场合起诉主权国政府”、要求“企业保障十分高的劳工保护标准和环境保护标准”、要求“对国有企业制定出全面的规范规则”。许多条款将是自由贸易协定谈判史上最严格的标准，台湾的本土法律法规是否能够最终修改符合“国有企业的市场化运营标准”、“知识产权保护标准”和“进口原产地标准”，在一定程度上还存在不确定性。

第三，台湾加入TPP存在本土利益集团障碍。台湾岛内的农民和农业机构是台湾一大利益集团，他们与地方政治派系存在密切的联系，目前台湾与美国在进行台美贸易暨投资架构协定（TIFA）谈判时，就针对进口美国牛肉问题和进出口农产品问题存在诸多争议。由于美国的农产品享受美国政府补贴，而台湾农产品并不享受政府补贴，TPP将对台湾本土农业冲击很大，本土农业利益集团强烈反对进口美国牛肉和国外农产品关税将至为零，这是台湾能否顺利加入TPP的一大风险点。

第四，台湾加入TPP存在民粹主义障碍。目前台湾政要多次呼吁台湾加入TPP不仅仅是对大陆态度进行试探，也是对本土民众舆论进行引导和动员。台湾社会自2008年以来就在讨论台湾是否应加入TPP,但是岛内学者专家对此一直存在不同争论，民众对此也存在态度差异，特别是关于农产品问题、美国牛肉进口问题、产业转型和服务业冲击等问题的矛盾一直难以调和。TPP是一项各方面准入标准远高于ECFA的贸易协定，比如ECFA对台湾的产品出口有让利，但是TPP不仅对台湾产品出口无让利，而且要求台湾对95%的货品进口免除关税，免税货品超过10000项。此前，两岸ECFA服务贸易协定的在谈判和立法过程中尚遭遇了民粹主义的百般阻挠，更何况是要求更为苛刻的TPP协定谈判，其谈判过程势必也会遭遇民粹主义的干扰。

第五，台湾加入TPP存在政治周期障碍。TPP的谈判需要遵循一定的组织程序，必须在第一论谈判完成之后再开放第二轮谈判申请，同时谈判需经历一个漫长的国际磋商过程。目前12国历经5年，虽然在部长会议上达成TPP基础协议，但是各国还需要经过国内立法程序，一旦某大国的立法机构驳回了谈判协议，理论上谈判最终文本还存在一定变数。各国立法程序也是一个漫长过程，预计TPP将在2016年开放第二轮谈判申请，而2016年又是台湾的大选之年，国民党和民进党都会投入主要精力在领导人选举之上，而领导人换届和施政纲领制定也必然经历一个周期。领导人换届之后，政治选举的压力减除，新的领导人对于台湾加入TPP的真实想法如何尚不可知，届时具体推进政策目标的紧迫度可能就随着选举成功而有所削弱，同时台湾与韩国在加入TPP过程中存在潜在竞争，台湾与部分现有TPP成员国在产业结构和经济模式上也存在竞争关系，这都使得贸易协定谈判变得异常复杂，充满不确定性。

对两岸关系和中美关系的可能影响

从短期看，台湾岛内市场狭小，必须发展国际贸易，而当前受到经济不振和政治选举双重因素的叠加，台湾政界对于推动台湾加入TPP比较积极；但是从长远看，TPP是一套准入标准极高的自由贸易协定，台湾的市场发育水平、产业成熟度、社会法制环境和政治稳定性对于其能否成功申请加入TPP都有一定影响，未来其申请道路注定会经历坎坷，而不可能一蹴而就。但是，台湾谋求加入TPP对两岸关系和中美关系会产生一定影响。

台湾谋求加入TPP对于两岸关系影响较大，会进一步刺激中国大陆给予台湾经济优惠。中国是过去三十年国际自由贸易体系快速发展的受益者，然而当前美国主导TPP，试图绕开中国，绕开WTO，建立亚太地区的自由贸易区。对此，中国有五种应对策略：其一，加入TPP，主动谋求融入美国主导建立的亚太自由贸易区；其二，向西发展，建立中国与欧洲的自由贸易区；其三，另起炉灶，在东亚建立中、日、韩自由贸易区；其四，向南发展，建立港、澳、台、大陆、东盟的自由贸易区。

对于第一种策略，美国提出的包括改进国企治理和允许外资投资人诉讼主权国的高标准，这对于中国而言难以接受；对于第二种策略，欧洲目前对于与中国建立自由贸易区并不积极；对于第三种策略，中国和日本的政治外交关系影响着中、日、韩自由贸易区的建立；而对于第四种策略，台湾谋求加入TPP则是对这一战略的重要打击。台湾会借助其在中美关系中的独特地位，倒逼大陆在两岸贸易和经济合作中给予台湾更大的优惠，大陆则应通过与韩国深化自由贸易协议合作，倒逼台湾做出适当妥协。台湾谋求加入TPP在短期内不会成功，但是会始终成为台湾谋求在两岸经济合作谈判中获取更大利益的一个筹码。

台湾谋求加入TPP对于中美关系影响较小，不会上升为中美外交博弈的核心议题。中美之间核心的外交议题仍然是反恐合作、双边贸易纠纷、中美投资协定谈判、南海问题、朝核问题等，台湾加入TPP并不会导致中美关系发生大的变化。美国虽然提出“重返亚洲”的战略，但是并不意味着中美之间的冲突会增多，事实上中美关系中的共同利益仍大于分歧。虽然美国可能会将台湾加入TPP作为制衡中国的工具，但是台湾经济体的特性决定了台湾无法脱离大陆经济而发展，即便台湾最终成功加入TPP，台湾的有识之士也不会放弃与大陆深化经济合作。

TPP是一个复杂的国际区域间贸易组织，内部美国、日本、澳大利亚等大国之间的利益分歧很大，比如日本在糖、猪肉、牛肉、奶制品等农产品是否完全免除关税的问题上与美国争锋相对，澳大利亚在是否允许个人投资者可以在国际场合起诉主权国政府的问题上也与美国多次争辩，自由贸易区内部的矛盾冲突制约了未来美国“重返亚洲”战略的有效执行。未来中国可以通过签订双边和多边自由贸易协定、强化中国与东盟、日本、韩国的自由贸易区建设、推动WTO在推进全球自由贸易谈判中发挥更大作用等措施，对冲美国推行TPP的国际政经风险。

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