王丁楠专访德国官员谈难民：德国还有空间，欧盟机制已经失效-马丁·胡波、王丁楠
【国庆长假，中国游客相继“攻陷”东京、巴黎等各大繁华都市。与此同时，中东难民继续在欧洲进行他们的苦难之旅。难民涌入奔向德国，成为近期海内外媒体议论的焦点。德国联邦政府依赖三个主要机构处理难民问题：内政部、外交部和经济合作与发展部（简称发展部）。内政部统筹其他处理国内事务的部委，负责难民进入德国后的登记、审查和安置。外交部负责与欧盟各成员国和难民来源国磋商。发展部的职责是规划、执行海外发展项目，在源头上遏制偷渡者从所在国向欧洲迁移。
受观察者网委托，针对本次难民潮的根源、难民的构成、欧盟成员国的责任分摊、难民对德国的影响和对策，笔者于9月18日晚间与联邦发展部的安全事务负责人、部际国家安全协调小组成员马丁•胡波先生进行了一场对话。
在这次对话中，胡波对难民危机的根源进行了梳理。他指出，西方国家幼稚地认为武力推翻卡扎菲之后，反对派能够迅速恢复利比亚的国内秩序。不料北非局势失控，利比亚成为难民自非洲偷渡到欧洲的突破口。对于难民危机的爆发，美英法三国具有不可推卸的责任。而在叙利亚问题上，他认为欧洲对叙政局和地区局势的影响力是有限的。西方对叙利亚的干涉不同于利比亚，算不上制造难民的罪魁祸首。
针对欧盟成员国的责任分摊，胡波认为面对难民危机，都柏林协议和申根协议所规定的难民安置和边界管理机制已经失效，而各国又难以就新的分配方案达成共识。德国政府在这种情况下调整了既定政策，从严格遵循法律、限制难民入境转变为主动接纳难民。
难民危机恶化了德国与其他欧盟成员国的关系，加重了政府的财政负担，并在一定程度上助长了德国民众的排外情绪。但作为安全事务官员，胡波却否认了难民到来给德国国家安全和社会治安带来的消极影响。他表示，在欧盟成员国难民分配机制尚未出台前，德国是不会对难民关上大门的。尽管2015年将有超过100万人进入德国寻求庇护，胡波不认为德国的接纳能力已经达到饱和，因为在这100万人中，近一半来自东欧和巴尔干地区，他们并不具备申请难民的资格，将被遣返回国。为迎接更多难民，联邦政府必须改革审查方式、提高行政效率，将有限的人力、物力用在真正的难民身上。与此同时，外交部和发展部将调整对外政策重心，将海外项目和预算拨款向近东、中东和非洲倾斜，从源头上遏制难民涌入欧洲。
以下为对话实录整理，供读者参考。】
观察者网专栏作者王丁楠专访德国官员谈难民问题
难民涌入欧洲的根源
**王丁楠：**胡波先生您好，感谢您接受我的邀请，一起讨论难民问题。现在关于难民涌入欧洲的新闻铺天盖地，每天晚上15分钟的今日新闻，10分钟都在说难民。在欧盟内外，我们常听到一种声音，认为这次危机是西方干涉中东事务的直接后果。在您看来，此次大规模难民潮是如何造成的？责任在欧洲或者西方国家吗？
**胡波：**我首先需要先向你确认，我们将讨论的是进入欧洲的是什么样的难民。是广义上的来自世界各地的寻求庇护者（包括以庇护为借口的非法移民），还是专门谈阿拉伯革命和内战造成的难民？即便是后者，我们也要对北非阿拉伯国家和叙利亚区别对待。
**王丁楠：**您不妨先做一个概括介绍，之后我们细谈造成中东北非难民潮的原因。
**胡波：**作为处理难民问题的实际操作者，我认为现在让德国政府最头疼、也是耗时最多的是来自东欧和巴尔干的非法移民。他们占到目前进入德国的“难民”总数的一半。当然，这些人中的绝大多数是不可能被接纳为难民的。他们的所在国没有经历战争，他们也没有遭遇严重歧视或是人身安全威胁。这些人只是不满本国的腐败体制，看不到发展希望，所以偷渡到德国寻找更好的就业和发展机会。他们不能提供正当的申请庇护的理由，因此将被德国政府遣返。
不过，东欧和巴尔干的一些民族，比如吉普赛人和罗姆人，确实在本国遭到严重歧视和排斥。他们愿意到德国来，是因为德国出于历史原因——纳粹曾经清洗这些民族——会比其他欧盟国家更乐于接纳他们。但吉普赛人和罗姆人毕竟是少数。来自东欧、巴尔干的非法入境者，虽自称难民，但95%以上都会被德国遣送回去。这是一个复杂且耗时的过程。
至于阿拉伯革命引发的难民危机，我认为在利比亚发生的两件事导致了今天大量难民冒生命危险从北非横渡地中海。
第一是卡扎菲下台后，利比亚局势失控，地中海南部的边境管控变得非常薄弱。大量非洲难民利用利比亚这个缺口乘船偷渡到南欧。
第二是，卡扎菲集团遗留的大量武器，加上西方和阿拉伯国家提供给反对派的武器，伴随利比亚局势失控被输往非洲各地。比如，我们已经发现并证实欧洲援助反对派的武器南下到了马里。武器外流加剧了撒哈拉以南非洲的武装斗争，迫使当地民众逃离家园。所以，我们看到，尽管跑到欧洲申请避难的利比亚公民人数有限，但利比亚已经成为非洲难民北上欧洲的集散地。
**王丁楠：**据我所知，在阿拉伯革命爆发前，欧盟的几个大国是花大价钱帮北非各国维稳的。甚至革命爆发之初，来自欧洲的警备援助也没有停止。维稳援助的主要目的就是帮助北非政府加强边界管控，阻止本国和外国公民跨地中海偷渡到欧洲。但令我不解的是，欧洲既然深知北非稳定的重要性，为什么还要在利比亚搞政权更迭，造成局势动荡呢？
**胡波：**你说的前半部分是正确的。欧盟非常重视北非的稳定和安全。但问题是利比亚内战爆发后，英法美当时的想法是很幼稚的。三国决策者认为，他们不仅能够实现政权更迭，而且卡扎菲下台后，反对派会很快恢复对国家的控制，重建一套稳定的体系。比如，我们看到，法国政府在内战期间、且卡扎菲尚未下台时，就与反对派签了很大的油气协议。为什么？因为当时法国人确信卡扎菲倒台后，利比亚会恢复稳定，会充满商机。我还记得当时意大利政府暴怒了，因为意大利和卡扎菲一贯关系不错，而且意大利石油巨头在利比亚有丰厚利益。意大利理所当然地认为，法国是借内战之机铲除意大利在利比亚的政治影响和经济利益，以便取而代之。当然，卡扎菲下台后利比亚没能恢复稳定，法国签的那些油气协议现在也成了废纸。利比亚的持续内战是欧洲没有预料到的，非洲难民通过利比亚进入欧盟更是我们没想到的。
**王丁楠：**和利比亚人相比，到欧洲避难的叙利亚人就很多了。您刚才提到造成叙利亚难民激增的原因是和利比亚不同的。具体是指什么？
**胡波：**我认为和利比亚相比，在叙利亚问题上，西方、特别是欧洲扮演的角色是有限的。利比亚内战爆发后，我们的共识是用武力推翻卡扎菲政权。虽然英法美为了哄骗俄国，一直以保护利比亚平民为借口，但出兵实现政权更迭其实是早就决定的事，决策圈的人对此心知肚明。但在叙利亚，西方不愿意出兵了。我们给反对派提供援助也很谨慎，军援仅限于非杀伤性武器。我们对叙利亚反对派没有信心，他们自己内斗，又和他们共同的敌人去斗，非常混乱。我们的情报工作也不到位，搞不清反对派里谁说了算、谁是有利于西方的。当然，我并没有否认美国和欧洲希望阿萨德下台，因为大家都迫切希望通过叙利亚政权更迭把俄罗斯的军港挤出地中海。但是我们的原则是，让叙利亚反对派自己去打，我们谨慎地提供援助。所以你看到，叙利亚的局势是逐渐失控、一步步升级的。这与欧洲在利比亚的鲁莽决策和误判形势导致局势失控和难民危机爆发是不同的。
至于叙利亚难民问题，如果革命爆发后，西方不支持叙反对派，或许阿萨德能把后者一一消灭，使国家恢复稳定，那样的话或许不会有内战，也不会产生大量难民。但这很难说。我说过，西方对叙利亚内政和地区局势的影响力是有限的。对于叙利亚的内战和难民潮，海湾阿拉伯国家、俄罗斯和伊朗是责无旁贷的。我们或许可以向阿拉伯国家施压，要求他们停止向反对派和极端组织提供武装。但我们能说服他们吗？我表示怀疑。
叙利亚难民进入欧洲路线图
欧盟成员国的责任分摊
**王丁楠：**当难民涌入欧盟后，围绕责任和分配的问题，各成员国没有共识，互相推卸责任。请您帮我们梳理、分析一下这个过程。
**胡波：**我从法律和操作层面分开来讲。法律上，欧盟处理难民的依据2013年确立的“都柏林机制”，主要是说，寻求庇护的人首先到达哪个欧盟成员国，那个国家就负责接收。而且在正式被接纳为难民之前——审核过程需要一段时间——入境者不能离开入境国到其他欧盟国家去。与都柏林协议相伴的还有申根区的规定，即针对难民和非法移民问题，位于申根区边界的国家有责任加强边境管制，阻挡外来人口入境。比如希腊要重点防范土耳其的非法移民，匈牙利要盯住塞尔维亚。
单从法律意义上说，从地中海进入南欧的难民应该由西班牙、希腊、意大利全权负责。单从法律上看，匈牙利警方暴力驱逐从塞匈边境进入欧盟的难民，修筑铁丝网甚至隔离墙，也是该国政府应尽的职责。
但在实践层面，伴随此次大规模难民潮，都柏林和申根协定都很难被严格执行。起初，德国政府是严格按照法律办事的。所以当德国看到意大利和希腊对持续涌入本国的难民不管不顾，甚至怂恿、资助他们北上德国时，感到非常不满。因为这些南欧国家的行径践踏了都柏林协议达成的共识。但后来，随着更多难民进入南欧，德国意识到，希腊、意大利和西班牙已经无法承受难民的重负了，原有的法律框架与当前的危急局势不相适应。所以我们现在不要求南欧国家继续履行都柏林机制。除德国外，法国虽然不欢迎难民到来，但也默许都柏林协议失效。
不过，现在有一些国家仍要求严格执行都柏林协议，这包括东欧国家，比如捷克、斯洛伐克、波兰、匈牙利，还有英国。目前都柏林协议失效，但新的机制还没有建立起来，我们希望商讨一个分摊给各成员国的配额，但这个想法被许多国家抵制。我猜想，最好的结果可能是德国出钱给东欧国家，换取他们接收一定难民，使欧盟达成一个难民分配机制。
下面我们再说匈牙利对待难民的做法。在这个问题上，法律规定和实际操作也是不兼容的。从法律上看，匈牙利政府的做法是正确的，但从道德上说不过去。如果这些难民在塞尔维亚能维持基本生活，那么匈牙利可以把他们拒之门外。但问题是，塞尔维亚正努力赶走他们，难民现在处境绝望。匈政府在这种情况下还使用催泪瓦斯驱逐人群，完全封锁匈塞边境，不给难民提供最基本的饮食和住所，这是德国坚决反对的，也触犯了人权标准的最底线。
总之，欧盟的许多法规还不成熟，在设计和制定规则时没考虑到如何应对危机——无论是债务危机、还是乌克兰或者难民危机。申根协议带来了经济和人员往来的便利，但对于应对大规模难民危机则适得其反。
难民涌入对德国的影响
**王丁楠：**下面我们来具体说说德国的问题。作为决策的参与者，数量空前的难民涌入德国，您最担心什么？或者说，难民危机对德国政府和民众带来了哪些影响？
**胡波：**我先谈谈对德国国际关系的影响。出现了危机，又没有相匹配的处理机制，结果必然是加剧国家间的摩擦和冲突。在欧债危机中，德国已经在救助问题上和希腊、意大利、乃至法国结下矛盾。此次难民危机爆发之初，针对都柏林协议的执行，我们和意大利闹了别扭。现在我们又因为匈牙利对待难民的暴力举措，和匈政府吵了起来。上述的这些摩擦和争端对欧盟现有机制的合法性和有效性造成很大冲击。欧盟的团结和一体化是德国国家利益的核心。现在随着难民到来，给人的一种感觉是，所谓的欧洲（团结）精神经不起大风浪的考验；一遇到危机，各国就回到国家利益至上的老路去了。尽管从长远看，经历危机会使欧盟更加成熟。但在中短期，难民问题对欧盟和德国国际关系的影响是非常恶劣的。
再来看难民对德国国内的影响。我们现在的预期是，2015年全年，德国将接收超过100万“难民”（当然，他们并不都是严格意义上的难民，很多人会被遣返，但至少在这个时间段，将有100万人进入德国）。对拥有8300万人口的德国来说，一年吸纳这么多外国人——加之除此之外的每年的常规移民——肯定会对民众带来心理波动。德国人会问：“这到底是谁的国家？！”民族主义情绪会随之上升。
**王丁楠：**您的意思是，诸如“德国的另一种选择”党（AfD）之类的保守政党会变得更受欢迎？
**胡波：**AfD是一个例子。他们在2013年议会选举中只差一点就能够进入联邦议会。当时AfD利用希腊救助问题唤起一些德国人对欧盟的排斥心理，为自己参选赢得支持。现在难民问题给类似的党派和团体带来了绝佳的炒作机会。此外，原东德地区的一些民众自发的排外行为也值得担忧。在有的地方，一旦宣布某个公寓将成为难民安置点，就会有当地居民纵火破坏。其实东德居民在历史上曾经作为难民逃到西德去，本应对现在的难民有更多同情心。
不过总的来说，目前大多数德国人还是欢迎难民到来的。
**王丁楠：**东德的排外心理有其历史背景。其实人的心理活动是很微妙的。比如我认识的一些在德国工作、学习的叙利亚朋友——有的已经拿到了国籍，有的还在申请——他们对叙利亚难民进入欧洲是很反感的，认为难民可以轻而易举在德国就业并享受福利，对他们这些辛辛苦苦努力工作的人来说很不公平。
**胡波：**这种占有和排外心理是存在的。除民族情绪外，我们当然还有经济上的担忧。难民进入德国，经过联邦政府（内政部下的联邦警察局）注册后，会依照一套既定程序被分配到各州，由各州负责安排他们的衣食住行。但州政府的预算有限，难民到来给他们造成很大的经济负担，它们向联邦政府抱怨中央划拨地方的相应援助太少。于是这才有了9月17日默克尔总理同各州政府的磋商会，决定向地方追加包括财政拨款在内的新的援助。
我们现在的预估是，政府在难民身上的花销约为每人每年一万欧元。这包括为他们提供住所、医疗服务、食物和教育。一万乘以今年的100万人，就是100亿欧元的花销。由于各种原因，这些人在到达德国后的至少半年时间里是拿不到正式难民身份的，在此期间他们不能工作，只能靠政府救助。
其实难民问题还影响到德国社会的方方面面，比如住房。德国不实行国家住房制度，政府没有房源。我们现在用了军队营房和一些公共建筑——比如一些旧的办公楼和柏林的Tempelhof机场——供难民居住，但这远远不够。政府已开始租用私人酒店或公寓为难民提供住所。餐饮上也是如此，我们必须依靠企业。
在这些环节中出现了弄虚作假的事情。比如我们规定每个难民的住房空间不得低于6平米，但有些人拿很小的房子谎报政府说，他们能接收很多难民，从而骗取国家的租金。此外，尽管政府在难民的饮食供应上有严格规定，但有些公司偷工减料。难民也不知情，无从举报。我们意识到这些问题的存在，但我们没有足够的公务员去对每个房东、每家公司一一核查。
还有教育。德国规定6-14岁儿童必须上学，难民也不例外，但各个学校的承载力是有限的。且外来人口不会德语，无法直接入学。我们需要给他们提供额外的语言培训机会。
**王丁楠：**您没有提到安全问题。伴随着难民到来，我在社交媒体上看到不少刑事案件的报道，指责到德国来的难民惹是生非，造成社会不安定。同时，还有报道称，现在在中东买一本叙利亚护照很容易，恐怖分子将借此偷渡到德国。您怎么看难民给德国社会带来的安全隐患？
**胡波：**我不知道你刚才提到的这些社交媒体上的刑事案件都是什么，也无法证实它们确实发生或者与难民有关。我们目前没有发现因为难民涌入导致治安恶化。难民冒生命危险来到德国，他们首要考虑的是在这里生存下来。他们对德国政府的惧怕远超过一般的德国居民。
至于伪造护照，许多中东国家的护照都很好伪造，这不是什么新鲜事。恐怖分子如果想到德国作案，伪造埃及或者摩洛哥护照会比拿叙利亚护照更容易进入欧盟。在到达欧洲之前他们还可以在突尼斯舒舒服服地度个假，又何必假扮叙利亚难民，花重金、冒生命危险偷渡到欧洲？！
叙利亚难民进入德国后高举默克尔海报
德国对难民的承载力和长效措施
**王丁楠：**刚才您提到难民的到来会对德国社会的方方面面产生影响。德国最终能够接纳多少难民？承载能力什么时候将达到饱和？不久之后德国会不会对难民关上大门？
**胡波：**本次难民潮刚开始的时候，我们是严格按照都柏林协议处理难民问题的，那时德国对接纳由地中海南上的难民有严格的限制，或者用你的话说，就是在自己的法律义务以外，实行“关门”政策。现在这个协议失效，在新的欧盟难民分配机制没有出台前，德国是不会对难民关上大门的。寻求庇护权是联邦宪法规定的公民权利，在现有情况下，德国政府无权将申请庇护的人拒之门外。
你提到限度的问题，德国所能承载的难民的数量肯定是有限度的。我无法从人数上估计，但从行政运作层面看，我们还有很大空间。
我在最开始的时候说过，现在进入德国的“难民”——或者说今年过来的这100万人——有一半来自东欧和前南斯拉夫国家。他们绝大多数不具备申请难民的资格，最终将被德国政府遣返。但现在的问题是，我们的人力不够，行政效率很低。从这些人进入德国登记，到开始调查他们是否有权申请庇护，大约要等上半年时间。调查程序开启后，内政部又要联系外交部和驻外使馆，针对每个人的具体情况内查外调。政府要耗费很多个月去核实他们是否在本国遭遇生存威胁。所以，对于来自东欧、巴尔干和撒哈拉以南非洲的偷渡者，尽管我们知道他们绝大多数不具备申请难民资格，但他们还是可以在被驱逐前，在德国住上至少近一年时间。在这段时间里，政府需要为他们的衣食住行买单。
如果真是叙利亚难民，一旦开启难民身份的核实程序，他们会很快得到在德国的居留权。我们需要将更多的人力、物力用在真正的难民身上。这就是为什么我说德国现在的接纳能力还远未达到饱和。
**王丁楠：**我们刚才讨论了联邦政府在国内层面针对难民问题的处理路径。外交部和发展部均肩负对外职能，将采取什么措施缓解难民危机？
**胡波：**外交部和发展部的职责是遏制难民从所在国逃往欧洲。对于失败国家，财政部今年已经给外交部额外拨款4亿欧元用于危机预防。对于没有遭遇内战、政府有能力维持当地治理的国家，外交部需要和它们商讨建立更严格的出境管理措施。与此同时，外交部和发展部要作民众的工作，告诉他们偷渡是非常危险的，且到达德国之后将被遣返回国；在德国的生活也不是他们想象得那么理想，仿佛一迈进这个门槛就衣食无忧了。最近德国外长在阿富汗电视台发表的讲话就是要向当地人传达这个信息。
发展部负责执行德国在海外的经济社会发展项目。遏制难民和非法移民的最终途径是加速当地发展步伐，让人们看到生活的希望。发展部下一年度的预算将增至74亿欧元。我们的关注点将向近东、中东和非洲倾斜。针对亚洲和拉美的发展援助或许会相应减少。
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