OmenaK：行政长官是皇帝？先好好看看基本法

9月12日，在纪念香港基本法颁布25周年研讨会上，中联办主任张晓明表示香港并非实行三权分立，行政长官地位超然于三权之上，引起泛民主派群起攻击。其中，由律师组成的“政法汇思”组织还口出恶言，说张晓明“荒谬绝伦、无知、有辱母校、好好学习基本法再回来说话”，我乍看还以为是愤青大学生的发言。

这真奇怪，美国算是三权分立的典型了，但如果一位美国政客质疑自己国家的三权制衡成不成功、是否名不副实，就很难获得张晓明这种众星拱之的关注度。

说到底，事情已经超出政治学的讨论，香港有些民间信仰已经根深蒂固：三权分立，中央除了国防和外交外绝不能管别的事，一国两制是中英联合声明的外交承诺，等等。一旦中央官员想把香港人唤醒，装睡的人总要竭力证明自己没有昏睡。这并非单一事件，自从2012年反国民教育以来，香港本土派兴起，除了激进的港独话语之外，最普遍的观念就是否定中央实质权力，把香港视作像美国的州那种具有保留权力/剩余权力政治实体。所以，自从去年基本法白皮书推出以来，泛民一直就是这个论调：中央不守信，基本法是假的。

既然这样，我们不妨再来谈谈法律概念，阐释一下张主任的话。

尽管香港没有直接参与新中国建立，但中国单一制国体依然获得香港人的合法承认，可在香港施行。按照法律，香港并非割予英国，不平等条约早就废除，英国对香港的管治只是一种军事占领，所以97回归是“恢复行使主权”（很多香港人包括官方组织都搞不清，一直说“主权移交”），如果此前国家在香港建立代表性，法理上是许可的，而实际上回归之前早就有香港人大，他们参与了基本法的制订；从远的说，中共甚至设有香港市委，早在抗战时，东江纵队就是香港市委初创的。

1990年2月，邓小平与江泽民等同志会见出席中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会第九次全体会议的委员

确认这点以后，行政长官地位超然于立法和司法机关，就很容易理解。在单一制下，他是国家地方政制中的地方长官，属于全国体制，所以他和一些主要官员都须经由中央任命，由中央获得权力；行政长官选举只是获得认受性的一种政制安排，而非宪制要求。张晓明说行政长官是“双首长”，正是因为他既对中央负责，也对特区负责。这在基本法第四十三条早就清楚列明。

相反，香港立法会议员、大法官等等都由地方选举产生，或由行政长官任命。由此可见这些职位都属地方层次，他们的权力并非来自中央而是来自地方，从法理上，他们不可以限制国家权力。基本法第二条已经明确规定，香港“享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”，不是“享有独立的行政管理权、立法权、司法权和终审权”。

这样我们就很好理解为什么香港并非真的三权分立。所谓分立，首要条件是权力对等。为什么举世皆称美国是三权分立模式的典型呢？正是因为总统和国会通过两次选举选出，总统和国会多数党可以不一样，双方权力互不统属，亦无高下之分。相反地，在英国议会制中，议会多数党派组成内阁，出任政府问责官员，行政的权力来自立法机关，就谈不上制衡，很多学者只承认英国存在权力制衡，却算不上三权分立。

然则，行政长官是否会变成至高无上的皇帝？这是很多香港泛民、甚至心灰意冷的建制人士的忧虑。不过如果熟知基本法，就知道这是杞人忧天。

基本法不只是香港法律，更是地位超然的全国法律，可以视为宪法的伸延。虽然在单一制下，中央没有赋予地方的权力属于中央，但基本法一次赋予香港管理本地所有事务的权力（但非排他性权力，很多条文都称“香港可以”但非“只有香港可以”，可是泛民在这儿特别语死早），又订明全国法律（除了附件三的法律，如国旗法等等）不在香港适用，还有宪法自我保留的条文，例如不在香港实施社会主义，所以中央虽然可以管治香港，但是只能透过香港本地法律进行。这样一来，行政长官仍然完全受到香港法律约束，基本法亦已订明行政长官须向立法会问责，这样何来“皇帝”之说？

其实除了行政长官，还有一些人接受中央指挥，同时必须遵守香港法律，那就是驻港解放军。如果中央要做什么行动，解放军的威力比起行政长官一人巨大多了，怎不见泛民反对、要把军权收归香港？既然他们相信中央指挥的部队同样可以遵守香港法律，那为什么偏要质疑行政长官，具体来说则是梁振英本人？

从这个角度来看，张晓明的讲话主要针对一种宪制地位，重申中央对香港的实际管治权，但是除非发生特殊情况，中央和香港的关系没有改变，基本法条文也一字未改。香港人如果这也担心，反而应该早日认清自己的误区。

如果说泛民的激烈反对在意料之中，这次建制派的声音倒值得细细体味。

比如“皇帝”一说，不只泛民，好些建制派或者中间派人士都多少有些认同。除了不认识基本法，根本就是因为自视香港高人一等，不信任国家政制，否则何以当国家权力能在行政长官身上体现，就觉得香港不再廉洁？他们纷纷挖出去年梁振英被指接受几千万离职协议金的事件，或者说香港成功正是因为廉政公署，不可一朝弃尽前功云云。

在我们读书的时候，三权分立可是堂而皇之写进中学课本的。三权分立与廉署可谓殖民政府创造的神话，是自己树立的功碑，并且成为了一个城市、几个世代的信仰。现在说三权不分立，等同叫香港人弃宗毁教，引起反弹是可以预料的。近日很多论者说回归之前不是三权分立，立法会主席全是港督，回归以后国家也一直希望香港实行行政主导等等，这固然没错，但是无法建立一个刚被摧毁的信仰体系。

我更觉得，这跟泛民一样有点对牛弹琴，甚至避重就轻。从白皮书开始，到几位中联办、港澳办领导发言，主要都是重申中央对香港的实质管治权；如果只把三权分立说成“不好、本来就不是”，那就多少言不中要。如果三权分立真的好，那又如何？如果以前不是，为什么现在不能实施？而中央的立场却是：无论它好不好，它都不能透过三权对等的方式体现，因为这就等于承认行政长官不向中央负责；如果非要在香港实施三权分立，就请把立法会选举开放给全国举行，大法官由中央任命。

在这类问题上，建制派避重就轻，已非一朝一夕。说到底，港督时期香港人就鲜能参与政治建设，所以人们觉得国家权力是“他者”；香港人也是中国人，若能增加参与，或者至少提高人大选举或选拔的开放性，相信人们就较能感到自己也是国家一份子。可是，以目前香港人的认知，实行起来恐怕难度很大。

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