黄芷渊：张晓明说的香港特首“超然”到底什么意思？

一个平常的星期六，在纪念《基本法》颁布25周年的研讨会上，中联办主任张晓明发表了26分钟的言论，重点提到香港不搞三权分立，行政长官在中央政府之下，超然于行政、立法、司法三权之上。“新闻来了！”我和身旁的记者互看了一眼，张晓明发言完毕，台下的媒体行家开始窃窃私语。不出预料，张晓明的言论一石激起千层浪，泛民批评他曲解《基本法》；特区政府官员及建制派反驳称，张晓明只是根据《基本法》讲话；中间温和派有赞同，有质疑，有犹豫。

张晓明的言论引起香港社会议论纷纷，但无论是赞成、批评、还是质疑，大家的理据根本都是《基本法》。既然《基本法》已经清楚列明内容，那么，问题到底出在哪儿？

中联办主任张晓明

张晓明：香港非三权分立 特首超然于三权

张晓明的原话是这样的：“行政长官的权力，不仅仅限于领导特区政府，他所具有的‘双首长’的身份和‘双负责制’的责任，使得行政长官具有超然于行政、立法、司法三个机关之上特殊的法律地位，处于特别行政区权力运行的核心位置，在中央政府之下，特别行政区的三权之上 ，起着连结枢纽的作用。”

张晓明又强调，三权分立并非当年起草《基本法》时的指导思想，香港从来都不搞三权分立：“香港不是实行三权分立的政治体制，回归前不是，回归后也不是。三权分立这种通常只是建立在主权国家完整权力形态基础上的政治体制，对香港特别行政区，顶多只具有参考和借鉴的价值，而不可能完全适用于香港特别行政区。”

扭曲《基本法》？特首=“皇帝”？

基本法起草委员会委员、民主党创党主席李柱铭形容，张晓明的说法莫名其妙，“很可怕”：“如果特首的权力高于法庭，那不是变相特首可以贪污犯法，法庭不能检控吗？”李柱铭引述《基本法》第59、66及80条表示，特区政府、立法会及各级法院，是香港的行政、立法及司法机关，即等同行政、立法、司法三权分立，并非“政府最大”，否则《基本法》应列明特首高于三权。

“张晓明的言论曲解了《基本法》，与香港回归后实行的情况不同。如果说行政长官是凌驾于行政立法司法机构之上，绝对是废话。”民主党主席刘慧卿表示，香港社会不会认同张晓明的言论，也不会因此而有所改变。公民党党魁梁家杰更表示，对张晓明的言论感到“非常惊讶”，他质疑：“如果特首真的凌驾行政、立法、司法权力的话，他就等于封建时候的‘皇帝’般。”他也承认，《基本法》没有写明“三权分立”，但认为一直行之有效。

提出质疑的还包括被视为中间温和民主派的立法会议员汤家骅：“张晓明的说法完全说不过去，《基本法》虽然没有三权分立之名，但肯定有三权分立之质。”

断章取义？为批评而批评？

“高度自治制度前提下，特别行政区没有作为地方政府，没有完整的行政权及立法权。例如《基本法》，它是全国性法律，由全国人大通过的一部法律，所以这情况下，我们是否能硬套其他国家的三权分立的概念？”香港行政长官梁振英表示，世界上不同的民主国家，“三权分立”都有不同的定义，香港的情况是比较特殊的。

“有些为了批评而批评的人士，有点无限上纲，指张主任的发言等同于指行政长官无王管，凌驾行政、立法、司法机关，不需要守法，我觉得任何有常识的人士都不会得到这个结论！”香港政务司司长林郑月娥接受访问时表示，特首有双负责制责任并不是新事物，《基本法》也写明行政长官的宪制地位、特首与三权之间的关系、权力及规限等。律政司司长袁国强也表示，社会大众须以客观持平态度理解有关言论，不要断章取义。“特首与其他香港市民一样，一定受法律制度监管！”

“我觉得张晓明的说法，是想破除‘三权互相制衡’就是‘三权分立’的误区，香港除了行政、立法和司法各司其职外，中央亦有权力。”《基本法》委员会委员、港区全国人大代表谭惠珠认为，张晓明只是“依书直说”，忠于起草《基本法》的讨论，也符合中央对香港政制设计的原则，只是那些批评者缺乏对《基本法》的认识。

事实上，张晓明的发言还有这么一段：“香港特别行政区的这个体制，是在中央政府直辖之下，实行以行政长官为核心的行政主导。行政与立法既互相制衡又互相配合、司法独立的政治体制。”他又说，新的政制体制运作初期，必然会出现矛盾和摩擦，但最重要的是行政主导原则不能偏差。

超然VS凌驾

归纳张晓明的发言，笔者认为社会上最主要的争议无非两点：一是特首“超然”于三权之上，二是香港不搞三权“分立”。

先说“超然”与“凌驾”两词之别。所谓“超然”，意思是“高超出众”，有高于其他的含意；但“凌驾”意指超越、驾驭，有权力压倒或胜于其他的意思。如果说一个人“凌驾”于一个机关，意思是这个机关必须服从这个人；但假如这个人只是“超然”于一个机关，那么充其量只能说他的地位超出这个机关，但没有驾驭这个机关的权力。

泛民说：“特首不可能‘凌驾’于行政立法司法三权。”这说法没有错，因为根据《基本法》，“行政机关和立法机关之间的关系应该是既相互制衡又互相配合；为了保持香港的稳定和行政效率，行政长官应有实权，但同时也要受到制约。”既然有实权的同时也受到制约，特首就不是“凌驾”于三权。但，张晓明主任的发言，也没有提到特首“凌驾”于三权，他原话讲的是“超然”。

《基本法》列明，香港的政治体制是以行政长官为首的行政主导制度，而特首既要向中央负责，也要向特区负责。因此，张晓明说：“行政长官具有超然于行政、立法、司法三个机关之上特殊的法律地位，处于特别行政区权力运行的核心位置，在中央政府之下，特别行政区的三权之上。”这样的理解也是对的。

再举几个例子：根据《基本法》，香港特别行政区的法官，由行政长官任命；但假如行政长官犯了法要面对审判，他同样受制于香港的司法机关和法例。再者，香港立法会无权通过或反对行政长官发表的施政报告，但可以透过投票拨款申请监察政府。即使特首有权依法解散立法会，但重选的立法会也有依法迫使行政长官辞职之权。为什么？因为香港的行政长官“超然于”行政立法司法三个机关之上，但不“凌驾”于三权之上！

独立VS分立

张晓明发言的另一争议点，就是“香港不搞三权‘分立’”。事实上，有关这点的争议，自香港回归至今一直争论无休。

所谓“三权分立”，泛指由行政、立法、司法三个机关鼎立，互相制衡。在“三权分立”的主权国家美国，中央政府有中央政府的“三权分立”，地方政府又有地方自己的“三权分立”，两者并没有绝对的从属关系。但由于历史原因，香港三权机关间的关系，并非纯粹“分立”或“议行合一”。

1997年前，殖民时期的香港政制被称为“软性独裁”，港督由英国任命，立法局则在1984年前全由港督委任产生。因此，除了司法独立外，当时的行政与立法权，全由政府掌控。前港区人大代表吴康民2014年发表的《三权分立和三权合作》文章中也提到：“在港英统治时期，香港也不是完全三权分立的。港督有无上的权威，他秉承英国圣旨，有最后裁夺之权。比如递解英国统治者不喜欢的人，便没有通过司法程序，而是‘港督会同行政局’决定了事，实际上是港督说了算。”

1997年香港主权移交后，有些人认为，《基本法》将司法、立法和行政权置于三个不同权力单位上，证明香港的政治架构应该是三权分立。但另一些人则引用《基本法》反驳，香港是处于中国主权下、以行政为主导的政治体制，不属于三权分立。

“三权分立”还有两大特点：一是行政立法司法三大机构的成员互不兼任互不统属；二是三权相互制衡但不强调三权合作。香港回归后，根据《基本法》设立的行政会议中，既有主要官员，又有立法会议员，体现行政立法之间的配合。这一点，不符合传统“三权分立”的两大特点。

事实上，根据《基本法》第二条，“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”《基本法》既没有写明也没有否定香港“三权分立”，但可以肯定的是，香港的司法权和终审权是“独立”的。

与其说香港非三权“分立”，不如说香港的三权关系，不像外国的三权完全“分立”，因为行政主导下的香港，行政机关较立法机关制衡力较大，但行政与立法间既相互制衡又互相配合，同时司法机关又独立运作不受行政立法干涉。一国两制之下，香港的司法独立权，更包括独立于中央司法机关的管辖，以及享有最终一级的终审权，不受北京最高人民法院司法管辖。这种拥有司法“独立”的地方制度在世界上绝对罕见。是这种有异于外国任何一个国家或地区的三权关系，形成了香港拥有本土特殊特色的健全体制，实现一国两制、高度自治、港人治港；也是这种以行政为主导，特首“超然”于三权但不“凌驾”于三权的制度，维护了香港的廉洁与繁荣。

张晓明在发言结束时笑说，他知道他的这番言论会引起社会争议，但仍然要说出来，要表明态度，因为没必要回避争议。社会上的争议，是误解？是摩擦？还是矛盾？真正的讨论才刚刚开始……

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