赵昌文：国企改革模板 不只是淡马锡

**【最新的深化国企改革指导意见即将出台，人们关心的热点莫过于：国资委从管人管事管资产，转变为主要管资产之后，究竟怎么管？**十八届三中全会提出改组一些国有企业成立国有资本投资公司，并且新组建一些国有资本运营公司，对国企进行具体运营。但问题在于，这两类公司如何定位，它和国资委是什么关系？再具体到企业运营，国资委对国企高管的选拔任命，高管激励究竟怎么搞？谜底即将揭开。

9月7日下午，由北大国家发展研究院和中信出版社主办“中国未来五年的增长与改革暨《北大国情报告》新书发布仪式上，国务院发展研究中心产业研究部部长赵昌文发表了国企改革的主题演讲。在演讲中透露了不少干货及真知灼见：比如他认为，国资委职能过渡到管资产为主，必须要在2003年形成的国有企业管理体制基础上进行，不能重起炉灶，否则代价太大；成立的两类公司，不能成为****第二国资委，而是市场化的出资人。国有资本运营公司除了淡马锡模式，还有挪威的养老基金模式等。以下是观察者网整理的演讲稿，经主办方授权发布。未经作者本人审阅。】

赵昌文在北大朗润园演讲现场

如果我没有记错的话，这是我在这间教室里第三次讲国企改革了。

第一次我讲得题目是“国企改革的分歧与争论”，因为那个时候理论界、学术界、决策界以及企业界都还没有达成共识，甚至国际社会也有很多不同意见。第二次讲得题目叫“国企改革要抓主要矛盾”，在当时共识不够的情况下，又要来推进这项工作，必须找主要的事情先做起来。我今天讲得题目有一个很大的背景就是，我们已经对国企改革有了很多明确的意见和决定。

国企改革目标和方向已经越来越明确

下面我围绕几个重要的事情谈一谈我的认识，第一个就是关于“国企改革的目标和方向问题”，第一次发言的时候，这是分歧最大的，现在无论是从理论界还是从决策层，都有了越来越明确的意见：在中国这样一个社会主义的市场经济国家，国有企业仍然是我们推进现代化、保障人民共同利益的重要；是中国经济保持中高速增长和迈向中高端水平，甚至是实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中，非常重要的一支力量。

基于这样一个认识，过去大家认为国企改革，要解决的一些问题都是小问题，比如说：布局过宽的问题、效率不高的问题。如果我们在这样一个大的视野范围内去观察，我们能够得出一个结论，国企改革的目标就是要在坚持社会主义基本经济制度和市场经济的方向的前提下来推进。

过一段时间，我们大家能够看到中央会发布这个关于《深化国企改革的指导意见》，这里面会明确提出来， 国企改革的目标方向或原则的问题，以前大家争论很多的是做大做强国企，还有后来叫做优做强国有企业，这些问题将不再是问题。我们现在主要的目标还是首先要做强、做优，然后做大，然后提高国有经济的活力、控制力、影响力、抗风险能力，这四个“力”实际上是我们国企改革下一步的一个非常重要的目标。

要把所有制改革和产业重组结合起来

第二个我想说一说国企分类的问题。分类的问题，过去也是长期困扰我们国企改革的问题。为什么？我们15万家国有企业，类型多样，有公益性的，有市场化程度很高的，我们大量的国有资产百分之六七十，已经是上市公司等等。比如说像中石油，大家觉得它既有自然垄断特点的这种管网的业务，也有行政垄断的这种上游勘探开发业务，又有市场化程度很高的炼油、炼化业务，当然还有市场化程度甚至更高的下游的石油或天然气的销售业务等等。它应该分到哪一类？这其实是个很复杂的问题。

这也是过去我们之所以争论国企不能一刀切的一个重要原因。这些年，应该说我们越来越有共识，当然叫法不大一致，以前有叫竞争性的，有叫功能性的，也有叫公益性的。

经合组织国家（OECD，包括法国、德国、澳大利亚、比利时、加拿大、丹麦等34个市场经济国家，观察者网注），现在基本上是分为两类的，一类就叫商业性国有企业。它所谓的商业性，不是我们所理解的那个商业，而是有商业目标的这样一些国有企业。另外一个就是公益性的。因为我们看到现在29个提供统计数据的OECD国家，他们加起来有3万亿欧元的国有资产，有900万人的就业，在一些国家应该说，国企在他们经济中的作用还是很重要的。

OECD国家的国有资产基本上分布在四大领域：一类就是基础产业领域，基础产业领域就是我们经常说的像铁路、交通、电信，包括一些能源领域；第二是公共服务的领域，这个指公益性比较强的公共事业；第三类就是金融；第四类呢，是教育。OECD国家和中国比较不一样的是教育，中国的教育应该说是市场化程度比较低的。从资产这个角度来说，社会和民营资本进入的还是很有限的，教育基本上是一个事业的体制，包括大学、中小学。

对国有企业下一步的分类改革，我们已经形成越来越多的共识。

第一类就是借鉴OECD的经验，叫商业性国企，要推进股份制改造，包括整体上市；

第二类就是公益性的国企，要加强内部治理结构，尽可能降低运营成本，提高效率。

第三类是自然垄断型国企，要"政企分开、政资分开、特许经营、政府监管"。

在分类改革里面，一定要把所有制改革与产业重组结合起来。我们现在面临的一个主要问题是国有资产大量分布在重化工行业，而这些行业的产能过剩问题非常严重，投资收益率非常低。如果没有大的产业重组，仅仅是所有制改革，未来三五年后，不管治理机构有多么好，恐怕仍然很难改变行业平均收益下降的问题。

管资本为主 不是另起炉灶 不要第二国资委

这是前一段时间争议最大的问题，最近越来越多的形成了共识，就是还要基于2003年以来形成的国有资本管理体制来推进新的国有资本管理架构，不能另起炉灶，否则代价非常大。2003年成立国资委的目的是解决以前的九龙治水问题。在此之前不同的政府部门都有管企业的权利，但又都经常不管，出现的问题是比较乱、比较散、权力不集中。成立国资委管人、管事、管资产以后，很多方面有很大的变化，问题就是管得过多、过细、过死甚至过滥。

但是，没有一个国家像中国有这么多的国有企业，有这么大量的国有资产，面对这么复杂的问题。所以比较稳妥的改革方案就是在现有国资管理体制的基础上进一步完善。十八届三中全会提出“以管资本为主，加强国有资产监管，改组一些国有企业成立国有资本投资公司，并且新组建一些国有资本运营公司”。对这几句话，各有各的理解。

不管过去的试点怎么样，越来越多的一个共识就是，这两类公司一定不能是在国资委和国有企业中间的一个层次，否则就是第二国资委，对于改变目前国有企业存在的矛盾是没有任何益处。我个人的看法是，在新的国资管理体制框架下，这两类公司更多的是市场化的出资人，而国资委是代表国家的出资人。有两种可能的模式，一种就是国家直接授权这两类公司作为国有企业的出资人，还有一类就是国资委作为出资人代表，然后授权这两类公司做出资人。这两种模式我想都是可能的。

除了淡马锡模式 还有其他

两类公司，国有资本投资公司和国有资本运营公司，有几个参考模式：一个就是淡马锡模式，这是大家现在最推崇的模式，人们觉得中国只要学了淡马锡就没有问题。关于这个模式大家讨论了若干次，淡马锡是可以学习和借鉴的模式之一，但我觉得不应该是全部。其实还有很多其他的模式，比如说挪威的养老基金的模式，主权财富基金的很多管理模式也许是我们可以借鉴的另外一种模式。

所以在这个新的国有资本管理体制的框架之下，核心问题就是怎么组建两类公司。两类公司的定位如果不是作为一个市场化的出资人，那么所有将来新成立的两类公司，不管是新组建还是从现有国有企业的某公司去改造，不应该再去参与具体生产运营了，这是一个基本前提。也就是将来的两类公司，大家即将会看到的深化改革的文件里面，也会明确地规定两类公司不能成为直接的生产经营主体，否则会和现在国有企业的母公司之间就没有任何区别了。

第二个就是两类公司的业务，实际上主要的是做股权或资本管理，通过股权的进退、资本的流动，来实现价值的保值和价值的增值，以及国有资本布局结构的调整，那么将来国有资本布局结构的调整，不是这个企业退出，这个企业它本身不可能退出，大家知道一个实体企业在一个领域里怎么让它退出，只有它的股东会进退，其实将来改变的是企业的股东结构，股权结构，而不是说改变企业，让这个企业去死掉，只要它有生命力，你把它卖给其他的私营资本、社会资本就可以了。

所以国有资本的退出，不意味着国有企业的消亡，我觉得这是一个很大的判断，一定要说清楚，那么如果说整个这个行业是产能过剩的，比如说钢铁、石化、水泥、电线、平板玻璃等等，那该退出，那也是一个市场的行为，而不是一个政府的行为。这样的话，国有资本就会越来越多地集中于有前景的、高效率的、未来发展空间更大的行业。当然前提是我第二个点里面讲到的要符合国有资本定位。

中国和OECD国家有一个共同的点就是公共服务领域或基础产业领域，这恐怕仍然是我们国有资本主体布局的领域，而不是将更多国有资本布局在市场化程度很高的领域，去替代个私人资本和民间资本。国有资本可以在这些领域存在，但是这不是它的主要的目标，主要的目标是布局在保障国家安全、国计民生和重大公共服务等领域，所以在十八届三中全会文件里面提了这五个领域，大家应该还记得，涉及国家安全、生态文明、技术进步，还有公共服务，前瞻性、战略性行业领域， 这五个领域的表述，仍然是深远的。

试行员工持股和高管持股

过去大家没有关注这些问题，其实不是没有分歧，而是大家的分歧集中在顶层，现在到基层了，这方面的分歧就会越来越多，国有企业的公司治理结构和激励机制问题就变得至关重要。其中一个就是董事会问题。现代企业制度的核心就是董事会制度。现在面临的问题是董事会怎么和党组织很好的协调；另一个问题就是上级公司和下级公司之间的关系怎么处理；第三个就是员工持股和高管持股问题。

在这些方面，应该说也是越来越多地有共识：比如说允许将部分国有资本转化为优先股，比如说可以在一些企业里面探索实行员工持股。在混合所有制企业，特别是在人力资本和技术要素贡献占比较高的由科研院所转制形成的国有企业，有条件最先实行员工持股和高管持股问题。

地方国企要将改革和债务化解等问题结合起来

我们大量的国有企业是地方国企。从数量上来看，地方国企是国企的多数，加起来占70%；从营业收入来看，央企大概占60%，地方国企占40%。三中全会开完以后，各个地方都出台了一些办法，但是等待观望的现象还比较多，创新很不够。要提醒大家关注的问题是，地方国企从2013年开始，效益下降得非常明显。在每年两万多亿的国有企业利润里面，地方国企的比例本来就少，这两年又下降得很厉害。

因此出现的一个新情况就是地方国企的改革任务和中央国企的改革任务不大一样。地方国企改革要和地方债务的化解、投融资平台的清理、财税体制等很多问题结合起来。

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