孙太一：美国究竟想在南海干什么？

在范长龙穿越太平洋赴美国访问之际，中美关系仿佛也进入了波涛汹涌的不太平的水域。回头来看美国媒体前些天大幅度报道中国南海问题，尤其是让美国有线电视新闻网的记者跟随美军侦察机例行侦察，并进行了全程报道，显然目的之一是为刚刚在新加坡结束香格里拉对话有意图的做铺垫，以使得美国国防部长卡特可以在对话现场发表较为强硬的言论。

从美国飞机在南海侦察被中国驻岛官兵喊话“离开”，到美国国内媒体大幅报道中国在南海的造岛情况，从中国发布《国防白皮书》阐述对海上利益的关注，到刚刚在新加坡召开的香格里拉对话上中美代表各自毫不退让地坚持自己的立场。卡特说美国会继续像在全世界各地一样在任何《国际法》允许的地方飞行、航行并进行相关操作——这里其实指的就是美国会继续在南海的相关行为。那么，美国究竟在南海想干什么呢？

正在美国访问的中央军委副主席范长龙11日在华盛顿与美国国防部长卡特举行了会谈。

遇到这样的状况，我们可能很自然地会觉得美国的相关政策制定是很理性地、经过深思熟虑之后形成的。但美国近几年来的外交政策恰恰反映出它的不连贯和短视。就好比干预伊拉克推翻了萨达姆政权解雇了很多伊拉克政府工作人员之后不知道如何让伊拉克能够继续运作；在利比亚推翻了卡扎菲政权之后不知道如何去应对随之带来的无政府状态；在向叙利亚政府划出使用生化武器的红线而叙利亚又过了红线之后，却不知道如何去跟进等等。同样的，美国在中国南海的行为，也并没有想好下一步会怎么办。那么，南海的关系为什么会在这几周顿时紧张呢？

首先，记者跟随侦察机飞行完全是一个人为的媒体事件。美国军方能让记者参与这样任务的情况其实是挺少见的。与此同时，美国的侦察机在南海飞行进行侦察确实非常常见的，中国的官兵估计每一次都是同样的劝离，双方虽然不认同但都没有激化事件的动机。所以，可以看到，这次动静这么大显然是美方有意图地在试探性地扩大事态，搅乱局面。但接下去的连锁反应其实也是奥巴马政府迫于压力被动地需要迅速做出对策——往往在这种情况下是短视而欠思考的——来给美国民众一个交代。

习主席将在年内访问美国，在这样一个时机恶化中美双方的关系可能是两国都不希望看到的。有一个可能（也是外交上会出现的伎俩），就是一旦两国元首确认双方的会面之后，其中一国制造一些事端来增加会面时候的筹码。因为会面已经宣布，要撤回会面的决定对任何一方都需要消耗大量的政治资本，而如果此时不取消会面则相当于是迫使对方默许“事端”所产生的后果。这种解释存在可能性，但是时间上不太合理。往往这样的伎俩会在会面前几天或者一两周的时间内发生，而现在离会面还有几个月的时间，这当中可能发生的事情太多，中国也有足够的时间去应对、化解，所以可能性并不是太大。

第二种可能是美国掐在了中国要发布《国防白皮书》的时间点，想“先发制人”。如果是这个意图，那显然算盘打错了。因为这最新一期的《国防白皮书》主要内容是增加中国军事的透明度，以减轻不必要的来自周边国家甚至是美国的猜疑，包括因为猜疑而可能带来的潜在的冲突。这次的白皮书其实是阐述明白了中国在海洋、太空、网络等领域要做的事情。所以假如是这种情况，虽然时间点上吻合，但是内容上《白皮书》和美国单边反应迅速变强烈的相关性并不大。

在全球化时代，外交往往是内政的延伸。看似发生在南海的摩擦，症结很有可能源于美国政府内部。奥巴马辛苦经营的“重返亚洲”的策略一直没有实质性进展，而精心筹备的泛太平洋伙伴关系协定（TPP）本来眼看快要达成却在国会遇到前所未有的挑战。TPP在很大程度上是要抢先中国一步去制定亚太地区的贸易规则，乃至所有相关的战略“游戏规则”。而在这个时候把中国渲染、塑造成一个“假想敌”，可以很好地凝聚起美国国会议员反华的情绪，从而促进“遏制中国”的TPP的推进，争取到更多议员的支持。所以，这外交上的“事件”，很有可能是内政上的“问题”引起的。

那么美国为什么会在南海“例行飞行”呢？十五年前在海南的撞机事件之后，美国显然没有停止这一行为。美国在中东的乱局还未能抽身，国内种族问题一波未平一波又起，在这个时候显然并不想再制造新的冲突，尤其是和中国这样的重要国家。这其实和《联合国海洋法公约》（下文简称“公约”）的相关内容不无联系。“公约”对于“岛”和“礁”是有很大的区分的。对于“岛”（island）来说，它享有和陆地同样的海上管辖范围。及基线12海里范围内为领海，24海里内非领海部分为毗连区，不超过200海里的区域为专属经济区，而200-350海里的部分潜在的可算作法理上的大陆架（或者是超过2500米等深线外100海里）。

而对于“礁”（rock）来说，这其中的专属经济区和大陆架所带来的权利是没有的。也就是说在某个区域的一些行为，实际是在变相定义这片土地究竟是“岛”还是“礁”，究竟是否享有主权。比如，美国如果在离某岛200海里内的地方作业、开采，那实际上就是变相地在“标记”那不是“岛”而是“礁”，这样它就不享有专属经济区。而专属经济区本身是允许他国航行、飞越甚至铺设电缆和海底管道的。而美机飞行的距离目前还在12海里以外，从某一个角度来看恰恰说明美国已经几乎要默认中国对这些岛屿享有主权，问题已经不再是“岛”还是“礁”，而仅仅是弱弱地抗议、挣扎一下，留存并标记这些岛屿仅剩的一些地位模糊性，以备不时之需。

以钓鱼岛为例，日本对钓鱼岛法理上的主权申明来自几个方面。首先，“公约”有发现并占领无主权岛屿之后享有主权的条款。而通过这样的途径获得主权，这个国家必须首先有占领的意图，同时需要有实际实践主权的行为：比如巡逻、贸易管理、建设基础设施等政府行为。日本声称在1885-1895年间占领钓鱼岛的时候，岛上不仅没有人居住，而且没有中国政府管控的痕迹。所以相应的，日本在岛上立碑，且开始实践相关行为已“标示”主权。同时日本也引用了另一条关于“默许”的条款，也就是说如果一个国家对于另一个国家占领岛屿的行为一直默许没有反对，则主权归后者。

因为中国一直到1971年才第一次对钓鱼岛的主权表示抗议，所以日本抓住这条不放。中国在钓鱼岛问题的立场和理由想必大家并不陌生，早在明代就有用钓鱼岛标识航向的记载，清代民间在钓鱼岛采药捕鱼也是十分频繁。不过“公约”似乎只承认政府行为的活动，民间的不算。所以慈禧太后把钓鱼岛赐给盛宣怀的手谕成了最重要的法理上的证据。同时，另一个理由是《马关条约》割让台湾及其附属岛屿在《开罗宣言》之后应该归还给中国，而钓鱼岛则反倒后来被美国管制，在72年的时候要转回给日本。

所以，可以看出，“政府行为”的标记在对一个岛屿的主权问题上是举足轻重的。中国在南海的岛屿填海阔岛除了能够强化“岛”而非“礁”，加强军事补给等考量外，还有一点就是标记“政府行为”。这种政府在岛上的行政行为，实际上就是为了避免今后出现类似“你们只是民间在那采药捕鱼而没有主权政府行为”的挑衅。而美国相应的是不希望那么轻易地“默许”而让中国坐实法理上的地位，所以才需要不定期的过来“飞”一下。所谓侦察机的飞行，实际上那些岛上也估计没什么值得不断侦察的东西，没有情报价值可言，所以更多的还是“飞”这个行为本身，在法理上留下历史依据，以为未来制造口舌提供一些依据。

那么，我们应该怎么去应对这样的现状呢？几个月前，我的好友在哈佛肯尼迪学院组织了一场来自中国、中国台湾、马来西亚、越南、菲律宾学生的关于南海争端的座谈。学生们不像政客们那么拘谨，却同样很好阐述了自己国家（地区）的相关看法和意见。总体来讲，东南亚相关各国因为和中国的“专属经济区”有很大的重合，而中国的“九段线”其实比较模糊（讲不清楚具体的坐标和区域），所以大家都能在法理上说通，而矛盾却依然存在。但我们可以看到，这当中存在着很大的潜在的合作机遇。周边国家对于中国的逐渐强大还是有些担忧（这一点上，不断通过《国防白皮书》这样的文件提高透明度和传递意图会有很大的帮助）。这种担忧仿佛是一股推力，把他们推到了美国这一边，反倒使得美国有机可乘。

美国到处都在借用“公约”来约束别国的行为，维护自己的利益，但却没有签署这个“公约”本身。而中国不仅要在法理上站得住脚，在“先例”上留下标记，同时也需要在情感上处理好和周边邻居的关系，以把合理、合例转化成合利。

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《太一周谈》由波士顿大学政治与国际关系学讲师孙太一主编、执笔，并收录相关领域前沿学者、从业人员等为《太一周谈》独家供稿的署名文章。本栏目旨在通过独特、新颖的视角与读者朋友们分享瞬息万变世界的动态以及随之带来的思考。查看《太一周谈》其他文章请访问：http://blog.sina.com.cn/s/articlelist_2005289925_0_1.html

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