鄢一龙：党组——“寓党于国”的执政模式
5月29日，中共中央政治局召开会议，审议通过《中国共产党党组工作条例（试行）》。这是今年以来，加强党组制度建设的又一步骤。2015年1月16日，中共中央政治局常务委员会全天召开会议，专门听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组汇报工作。1月23日中共中央政治局会议听取了党组汇报工作的综合情况报告。
为何本届党中央如此重视党组制度？如何认识制定党组工作条例的意义？这需要放在整个国家权力架构中加以认识。中国是共产党领导国家，“东西南北中，工农商学兵政，党是领导一切的。”党如何在非党组织中贯彻领导权？党组就是关键的枢纽。
习近平主持中央政治局会议，审议《中国共产党党组工作条例（试行）》（资料图）
一、党组的性质
党章规定在“中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。”本次条例首次明确提出在社会组织的领导机关中设立党组，这有助于加强党对社会组织的领导。
何谓党组？湖南省委组织部出版的《党组工作手册》给出了一个比较准确的定义。党组是“中国共产党在国家机关和其他非党组织的领导机关中设立的发挥领导核心作用的党的领导机构。”[1]
许多人经常将党组和党委、党工委、党的基层组织等概念相混淆。其实只要抓住这个概念中三个要件，就可以明了它们的区别。
第一，党组是在非党组织中设立的，而党委、党工委、基层组织都属于党自身系统的一级组织或派出机构。党组不同于地方党委，地方党委是党自身组织系统中的一级委员会，党委委员由党员大会或党代表大会选举产生，而党组一般是由党组织批准设立，党组成员也由批准它成立的党组织决定和任命。党组也并非党的基层组织，党的基层组织是党自身组织系统的最基层的一级组织，而党组不是党的一级组织。同样，党组也不同于党工委，它并非党委的派出机构，并不代表党委在所辖地区和部门行使党委职权，而只是在党委领导下贯彻党的领导的组织形式。
第二，党组是在该组织的领导机关中设立并由党员组成的。党组成员只能由该组织领导成员中的中共党员组成，许多人将本次会议提出的在社会组织中设立党组理解为在所有的NGO中都设立党组，显然是由于不了解党组性质而产生的误读。
第三，党组通过“寓党于非党组织”以实现对其间接领导。党组是在国家机关和其他非党组织中贯彻党的路线、方针、政策的重要组织形式，是一种“寓党于国”的执政模式。党的领导由党组这个中间环节去贯彻，就避免了党直接指挥国家机关和其他组织，造成党政不分、党社不分。“通过党组的活动和作用，把党的主张通过各个非党组织民主的、法定的程序变成它们各自的决定和自觉行动来体现。”[2]应该说这是相当巧妙和智慧的。
二、党组制度的“前世今生”
理解党组制度的奥秘，还需要我们探索它的“前世今生”。
党组的前身是党团。最早是在第一次国共合作期间，中国共产党在国民党内设立由本党同志组成的“秘密组”，[3]后来正式设立党团。这种组织并非自成系统，而是“依随党的组织，在各级党的机关之下成立，并受其管理”。[4]这种打入国民党内部的共产党组织，就如同钻进铁扇公主肚子里的孙悟空，显然为其所不容，并在1927年之后遭受了大清洗。
苏维埃政权成立后，就面临着党政关系如何处理的问题，党团制度被引入红色政权自身的建设。党团成为联系党政关系的纽带，党的六大关于苏维埃问题的决议明确规定“党是苏维埃思想上的领导者，应经过党团指导苏维埃。党在各处苏维埃中，均应有党团的组织”，[5]这在六大《党章》加以确认，并明确规定党团的任务在于“在非党的组织中，加强党的影响，实行党的政策，并监督党员在非党组织中之工作。”此时，党组已经呈现了既保证党对于苏维埃工作的领导，同时又避免党直接指挥命令苏维埃的功能。这种柔性的领导方式，在后来“三三制”（指共产党员、左派进步分子、中间分子和其他分子大体各占三分之一）的抗日根据地政权组织中进一步凸显了其优越性。[6]
1945年中央将党团改为党组，标志着党组制度正式确立。七大《党章》明确规定“在政府、工会、农会、合作社及其他群众组织的领导机关中，凡有担任负责工作的党员三人以上者，即成立党组。党组的任务，是在各该组织的领导机关中指导党员为加强党的影响，实现党的政策而工作。”可以看到，这个时期，不但各类组织中广泛设立党组，同时党组制度的三个要素已经确立。
建国后，党组就逐步成为中国共产党“寓党于国”的重要执政模式，其中也经历了曲折，这既受到历史重大事件的牵引，也反映了党组制度内在的冲突。
建国初，党中央就要求在政务院成立党组，最高人民法院及最高人民检察署成立联合党组，直属于中央政治局领导。1956年召开的党的八大对党组制度做出完整的设计。要求党对国家机关的领导，不是直接去指挥国家机关工作，而是通过党组这个中介进行。[7]
“文化大革命”开始后，在“踢开党委闹革命”的热潮中，各级党委工作都陷于瘫痪，更谈不上党组正常发挥作用，各级党委工作被革命委员会取代，党组被党的核心领导小组取代。九大党章取消了关于党组的条款和规定。
文革结束后，我国恢复了党组的制度。1977年党的十一大党章又恢复了有关党组的规定。1982年党的十二大《党章》进一步明确了党组的相关规定。
20世纪后半期的政治改革将党政分开作为关键，认为党组是造成党政不分的重要原因，因此提出不利于政府工作统一和效能的党组要逐步取消。
党的十三大通过的《中国共产党章程部分条文修正案》将第四十六条中“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领导机关中成立党组。”改为“在中央和地方各级人民代表大会、政治协商会议、人民团体和其他非党组织的经选举产生的领导机关中，可以成立党组”。这一修改实际上要在国家行政系统中取消党组，而在其他系统中也可成立、也可不成立党组。
“十三大”之后，很多国家机关都撤销了党组，实践证明，这一做法，不但无助于理顺党政关系，而且造成党的领导的弱化。
“八九动乱”之后，我国重新恢复了党组制度，党组重要性不断上升。党的十四大、十五大《党章》恢复了“十二大”党章关于党组制度的规定，并增写了讨论和决定本部门的重大问题和指导直属单位党组织的工作的内容。2002年召开的党的十六大党章，增加了“党组发挥领导核心作用”的规定，进一步明确了党组发挥党的领导权作用的定位。十八大以来，党组的重要性进一步加强。
三、党组如何体现党的领导权？
党组是如何实现其“寓党于国”的功能的呢？
第一，党组向上级党组织负责，使其必需自觉的贯彻上级党组织的决定。党组的成立、撤销和变更，都需要上级党组织批准；党组成员同样由批准它成立的党组织任免；上级党组织对党组进行日常的管理，包括由上级党组织的主要领导同新任的党组谈话，对党组成员进行考核与跟踪考察。[8]今年一月份，政治局听取各国家机关党组汇报，就是加强对党组日常管理的又一重大决策。
其次，党组和职能领导机关高度同构，使其成为联系上级党组织和本机关的纽带。党组成员由本单位担任主要行政领导职务的党员领导干部组成。从其职能角色而言，不必服从党委的决定；而从政治角色来说，按照《党章》规定必需贯彻和服从党委的领导。
各国家机关一般都是正职担任党组书记，领导成员大部分都是党组成员，党组和领导机构高度同构。国务院系统中10名领导成员（总理、副总理、国务委员）全部为党组成员；在全国人大常委会14名领导成员（委员长、副委员长）中有9名党组成员；最高检与最高法党组成员领导比例大约为四分之三，即便是作为党外人士协商的全国政协中22名领导成员（主席、副主席）中也有10名党组成员。（见表1）由此可见，党组是国务院、全国人大常委会、全国政协、最高检、最高法等国家机构领导核心中的核心，从而成为实现党的领导权的重要管道。
部委和地方都有党组制度安排，而且大部分部委行政正职和党组书记是同一个人，副书记通常由常务副职担任，其他副职领导和某些重要部门的负责人则为党组成员。地方也是如此，当然一些地方行政正职和党组书记分设的情况也不少，总体上看还是运行不畅，大的趋势还是改为由同一个人担任。
第三，党组具有集体领导功能。类似不同机关的分工需要党委加以统合，一个组织内部也存在着不同的职能分工，需要党组的集体领导加以统合。党组的集体领导功能主要通过党组会议来实现。党组会议的决策包括重大事项，特别是所谓的“三重一大”，重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用，事实上，在许多组织中党组会议就是最高决策会议。
党组制度经过长期的历史探索逐步走向成熟，党组解决党的领导与组织的分工如何统一的问题？二者分工不分开，党组就是党钉在“国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织”的纽扣，拎住它就可以纲举目张，统领各方。
当然，党组制度也有其内在的冲突。一方面要避免党的领导取代组织的职能领导，避免上级党组织领导变成直接指挥；另一方面又要防止，党组会议被架空，党组领导流于形式。党组的领导职能和行政首长负责制之间的界限，也需要加以清晰的界定。目前《党章》对于党组制度只是做出了原则性的规定，政治局会议通过党组的《工作条例》“对党组的设立、职责、组织原则、议事决策等作出全面规范，对监督检查、责任追究提出明确要求”，这标志着党组制度将进一步实现规范化、制度化、定型化。
【注释】
[1]中共湖南省委组织部：《党组工作手册》，第1页，党建读物出版社，2004年。
[2]中共湖南省委组织部：《党组工作手册》，第1页，党建读物出版社，2004年。
[3]《国民运动进行计划决议案》[中国共产党第三届第一次中央执行委员会文件（一九二三年十一月）]，http://cpc.people.com.cn/GB/64184/64186/66627/66627/4489268.html
[4]组织问题议决案[中国共产党中央扩大执行委员会会议文件（一九二六年七月）]，《中共中央文件选集》第二册；http://www.71.cn/2011/0930/630207.shtml。
[5]苏维埃政权的组织问题决议案（一九二八年七月十日），http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/19/content_696184.htm
[6]参见《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（一九四二年九月一日中共中央政治局通过）
[7]《关于修改党的章程的报告》（1956年9月16日），《邓小平文选》，第一卷，第236-237页。
[8]中共湖南省委组织部：《党组工作手册》，9-24页，党建读物出版社，2004年。