桂华：个别地方政府为何推动土地流转大跃进

5月26日，习近平总书记就当前农地政策作出重要指示，强调要像保护大熊猫一样保护耕地，一方面要严格耕地占补平衡政策，坚守耕地红线，另一方面要规范土地流转，防止出现土地流转大跃进。近年来，中央农业工作重点是构建新型农业经营体系。在落实政策过程中，不少地方政府将新型农业经营体系片面理解为农业经营规模扩大，普遍出现地方政府帮助工商资本下乡从农民手中流转土地的情况，发生土地流转大跃进情况。

据统计，2009年全国土地流转为11%，如今流转比例已经上升至30%左右。按照人口转移速度计算，2009年全国农民工不足2.3亿，2014年为2.7亿多。农村土地流转增长速度超过农民工增长速度，农村土地流转呈现明显加速趋势。土地流转在各个地区情况不同。出现的一个明显的悖论是，一些生产条件好，地形平坦、地块集中、水利条件较好的地区，土地流转比例高，而在一些山区丘陵地区，不仅抛荒比例高，而且土地流转比例也低。笔者老家是豫南大别山区，春节回老家，一些乡亲就抱怨当地政府不作为，为什么迟迟不引进企业老板来流转土地，那样就可以不干活而得到租金。初步估计，像我们家乡这样的山区地带土地抛荒有的接近30%。土地抛荒最直接的原因是，土地细碎、水利条件差、无法机械化作业，肩挑人扛的耕作条件让很多人不愿意种地。实际上，丘陵山区那些抛荒土地免费都没有人愿意种，怎么可能有企业老板来承包呢。

相反，平原地区则很少出现土地抛荒现象，比如华北平原、东北地区、江汉平原等，这些地区耕作条件好，机械化程度高，种田费力少且还有赚头，所以农民都愿意种。也只有在这些田地比较好种的地区，工商资本也才愿意去种，也正是在这些地区才可能出现政府与企业联合起来推动土地流转的情况。

以中部某市为例，该市共有耕地约300万亩，目前已经流转超过170万亩，其中单个主体流转规模千亩的以上共计83.47万亩，工商资本为主的龙头企业流转面积有121.11万亩占69.4%，其余为以农民为主种养大户、家庭农场等流转。在该市调研发现，当前土地流转有两个显著特点。一是政府政策倾向与资金扶持是推动土地快速流转的主要动因；二是土地流入方以工商资本为主，且他们的实际农业经营能力不足。

该市最近几年出台一系列引导土地流转的优惠政策并投入大量财政资金。该市下辖一个区的农业部门工作人员反映，该区农业口财政资金投入受惠主体中，工商资本、家庭农场与传统小农户分享比例为7:2:1，大规模流转土地的工商企业是财政资金的主要受惠者。为了引导土地流转，当地政府在制定政策和资金投入时对经营规模作出明确限度，比如至少100亩以上的才能够获得“家庭农场”专项补贴。例如2013年以来该市围绕“菜篮子”工程建设，政府投资上亿元财政资金用于扶持打造标准化生产的蔬菜基地，主要是补贴钢架大棚与基础设施配套。规定每亩大棚补贴1.5万元以上，再加上土地平整补贴，基本可以抵上建设大棚成本。但在项目审批中，要求建设规模1000亩以上才能获得项目资金，这便是将传统农民蔬菜种植户排斥在外。几乎所有工商企业向政府申请资金建设大棚后，会再将大棚发包给农民经营，工商企业自己基本不直接从事生产活动。除了这类直接补贴之外，像高标准农田整治项目资金、小农水项目资金、农业综合开发项目资金等其他中央与省市涉农项目，一般都是优先向这些流转土地的地区覆盖。

地方政府积极推动土地流转并在政策上支持工商企业流转土地，有两个方面原因。一是前几年中央提出的新型农业经营体系目标并不清晰，地方政府在操作中着重做经营规模的文章，一些地方政府甚至以土地流转规模、流转比例为考核指标、政绩工程，人为推动土地流转大跃进。二是随着乡村基层组织管理动员能力弱化，地方政府普遍出现与小农户打交道难、打交道成本高的问题。一个显著的变化是，过去中西部农村不仅乡镇一级设置有水利站、农机农技服务站等“七站八所”，而其村组两级在农业生产中也发挥统筹功能。取消农业税费以来，少数地区如湖北省改革撤销“七站八所”，多数地区的基层服务部门也出现科层化趋势，村组两级逐渐从农业生产环节中退出，农业生产彻底成为一家一户的事情。当前每年逐步增加的国家惠农资金除了一部分通过直补卡打到农户账户上以外，还有很多部分惠农资金是要求统筹使用的，比如“十二五”期间国家计划投入土地平整资金就有6000亿。土地、水利、道路等大量改善农业基础设施的财政资金，在投入过程中牵扯到千家万户小农的利益，十分麻烦。地方政府无法与千千万万个农户打交道，就希望通过经营主体改造，将一亩三分地小农改造成为美国那样几百几千亩的大农场。与投入给一亩三分地小农户相比，政府为单个经营主体就达到千亩的农场改善水电沟渠路等基础设施，不仅打交道成本低，而且资金投入容易见效。

服务小农不仅不容易见效，而且十分麻烦。这就是胡子眉毛一把抓不容易，而编成辫子才好抓的道理。实施家庭联产承包责任制以来，在农地制度、税费体制、基层组织等方面都是朝着农业越来越分散的方向发展，物极必反，终于发展到今天小农分散到几乎不能经营的地步，并且政府为小农提供服务的的交易成本也高昂到几乎不能承受的地步。面对此，地方实践中自然而然的出现扩大农业经营主体的动力，土地流转大跃进是表现形式。

问题是，工商资本流转土地并不能提高农业生产效率。大农场的土地产出率低于小农户，这是农业经济学界的共识，一些实证研究也证明这一点。我们在农村调查发现，企业流转土地后的粮食单产至少低于小农户10%以上。目前我国农业政策的基本目标是保障粮食生产安全，保持或者提高土地产出率是创新农业经营体制的基本要求。当前不少工商企业流转土地，既是受政策驱动，也与早期不了解农业生产规律和定位不清晰有关。很多在外搞工程、开工厂、搞建筑的农民企业家在地方政府的鼓励下返回家乡包地，一些人在地方政府补贴下勉强维持，多数是承包几年后血本无归。我们在调查中没有看到一家大规模承包农民土地从事粮食生产而能成果维持下去的。在上面提到的中部某市下属一个区，沿着国道出现十多家单个规模几千亩的农场，基本都是房地产企业上投资的。其中一家成为当地正面典型的农场，在领导视察不能到达的偏远地带荒弃土地几百亩。知情者反映说：“种的越多，亏得越多，荒弃不种只亏每年每亩800元流转费”。这些房地产商流转土地具有很强的“圈地”投机动机。

企业种地的单产比农民低，各项成本与农民相似，另外还要支付500元以上的租金，而农民种田且只是“赚人工费、辛苦费”，那么工商资本流转土地除非改变用途或者种植经济作物，否则必然无法盈利。如果政府不在政策或者财政上给予照顾，大部分工商企业流转土地之后很快会因为无法盈利而退出。问题在于，当前中央政策受到“谁来种田”问题的误导。

理论界与媒体界普遍担心“无人种田”。这是十足的假问题。我国农村劳动力大约4亿，当前我国外出农民工仅2.7亿，未来很长一段时期我国农村劳动力还要维持1亿人以上。1亿农村劳动力，18亿亩耕地，怎么会没有人种地？与“无人种地”担忧相关的直观的现象是大众身边家乡出现土地抛荒。问题是，哪个地区的土地在抛荒？华北平原、江汉平原、东北地区，这些地区的土地有抛荒吗？实际抛荒的是像笔者家乡那样的山区丘陵地带。这些地区的土地是当前农业生产基础设施破坏之后，土地无法耕种造成的。如果耕作条件不改善，这些地区的土地免费都没有人耕种，岂会有工商资本去流转（除非是种药材一类特殊作物）。也就是说，耕作条件不好造成的土地抛荒问题，不是没有人种田，而有田没有办法种。解决问题的思路，不是引入工商资本流转土地，而是改善基础设施为农民提供种田便利条件。

“无人种田”、“土地抛荒”这些常识性误会，广为流行，一定程度上误导了政策制定者。中央担心粮食安全，就鼓励地方政府进行农业经营体制创新，还加大资金投入，结果造成地方政府联合工商资本去流转土地。

土地流转大跃进有两个后果。一是土地流转造成农民就业机会被挤压。在地方政府推动土地流转之前，村庄内部亲戚邻居朋友之间广泛存在自发土地流转现象，比如我外出打工将地给你种，过年回家你给我一袋米、一壶油够春节吃就可以了，这是人情关系。一些理论家认为，这样的土地流转不能带来“财产性收入”，就要求正规的土地流转，要求正式的合约，还要求搞各种产权交易所。正式的土地流转市场出现后，地租抬升，一亩500元甚至更高，过去那些人情关系行不通，流转土地必须支付地租。这就造成一批过去留在村庄中种地的人被排斥出农业生产领域。这批人，我们称之为“中坚农民”，是农村人财物流出之后的农村留守群体中的“精英”。他们因为捡种别人的几十亩田而维持小康生活，顺便也担任村干部、小组长，承担起乡村留守老人、儿童的照应者，应付乡村治安、抵制邪教，成为脆弱农村基础秩序的维护主体。在工商企业进村之前，这种“中坚农民”在每个自然村都有，他们的存在非常重要。工商企业进村之后，这批农民也被赶进城市，农村彻底留下老弱妇孺，基层秩序维持出现大问题。

还有一个负面后果是，大农场土地产出率低，当工商企业成为经营主体之后，粮食安全反而不得到保证。更加深远的影响是，当政策、制度、基层服务体系等都是围绕这些流转土地的工商企业重新设置之后，支持传统小农家庭生产的农业社会化服务系统就会瓦解，一套新的农业服务体系形成。结果是陷入以家庭为核心的农业生产方式退不回而大农场方式又没有效率的境地，最终出现政策被绑架的可能性。当前中央提出防止土地流转大跃进，不仅是要禁止地方政府帮助工商资本从农民手中流转土地，而且要求地方政府在农业工作中不能无视传统家庭农业生产方式及其需求。在土地制度完善、农业公共品供给、农业社会化服务体系建设等方面，将当前依然占主体且有生命力的家庭农业生产方式作为主要政策对象，是当下农业工作的关键。

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