争鸣| 桂华：重庆地票的弱点在哪里

一

重庆市作为全国统筹城乡综合改革试验区，进行了一系列引人关注的制度改革工作。笔者近两年来一直关注土地制度改革问题，对重庆市做法也有耳闻，但时下流行的对于地票制度的解读，恐怕只说了一半。

地票制度是重庆市统筹城乡改革的主要手段之一，属于国土资源部试行的增减挂钩政策的升级版。通过地票制度实现农村建设用地建设减少与城镇建设用地增加挂钩，在理论上有三个好处，一是保护耕地、二是显化农村建设用地价值、增加农民财产性收入、三是扩大地方建设用地指标。

与地票制度匹配的是重庆市户籍改革政策。重庆市计划从2010—2020年实现1000万农民转为城镇户籍，其中前两年力争新增城镇居民300万人，从2012年开始计划每年实现农村向城镇转移80万―90万人。

有观点认为，重庆市推动农民进城不是为了要农民的地，而是真正实现社会公平的目标。因此重庆市在制定农民进城政策时提出，一步到位地为转户农民穿上住房、教育、就业、养老、医疗等“五件衣服”。如此大规模农民转为城镇户籍，必然加大政府公共财政负担。天上不会掉馅饼，重庆市改革同样面临着“钱从那里来”的问题。

二

先来看看重庆市的改革成果。

重庆市对外公布，当前累计实现409万户农民转户进城。若按照2011年重庆市每户家庭人口3.07人计算，409户即超过1200万农民转户。实际并没有那么多，重庆市政策是允许农民全家或者单个成员转为城镇户籍。近几年每年计划80—90万的转户目标没有实现。查阅重庆市国民经济统计公报，截止2011年，农转城共完成82.3万户，321.90万人，前两年转户目标基本实现。从2012年开始重庆市不再公布转户人数，根据不同年度年末农村户籍人口（不计算人口自然增长率），推测出2012年转户26万人、2013年为12万、2014年为11万，远远低于80—90万目标任务。

前两年重庆市转户人数规模大，主要与转户主体有关，他们主要由城市务工经商且有房产的条件较好农民或新生代农民、在市内就读的本市农村籍大中专学生、以及历年已用地未转非人员等。这部分农村户籍人口或者是在经济上或者是在政策上比较容易转为城镇户籍，重庆市统计这部分人为338.8万，2010—2011年基本完成这部分人转户工作。可将前两年的转户看做是解决存量问题，即向部分有条件转户或者愿意转为城镇户籍的农村人口放开政策。从2012年开始，主要解决普通农民进城问题。重庆市政策落实情况表明，在后一方面遭遇困境。

转户工作推不动，问题还是出在农民转户的成本解决上。2013年中国社科院发布《城市蓝皮书》，指出当前我国中西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本约10万元在，主要包括基础设施建设、公共管理成本与社会保障公共投入等。以此标准计算，重庆市实现1000万人转为城镇户籍，产生1万亿公共成本。

但也有观点认为这不是问题。重庆市长黄奇帆在接受公开采访时，以第一期300万人转户为例计算，重庆300多万农民工转户的4千亿成本可一分为三，其中养老、医疗这些保障性的1千多亿，主要由企业与个人承担；社会基础设施、公共服务的1千多亿在农民工进城还没转户时，政府已经开始在承担；第三块是社会成本1千多亿，由农民工自己以及社会的各个方方面面也要摊销。按照黄奇帆市长的推算，政府真金白银的财政投入是300亿，其他是政府出规则，社会来响应。按此，政府只需要出1000亿就可以实现重庆市1000万农民转为城镇户籍。

政府怎么出政策才能让“社会”负担其余9000亿农民进城成本呢？“社会”又是谁？自然不是慈善机构。所谓社会负担无非是两块，一是用工企业负担、二是转户农民自己负担。对于前一块，养老保险问题，理想情况是用工单位帮专户后的农民缴纳的养老保险是基础工资的20%，比农民工高8%，另外医疗保险城市居民每年也比农民交的多。也就是说农民穿上“五件衣服”的钱，一部分由用人单位支付，主要是这几年重庆市招商引资的企业，比如富士康。问题是，富士康为什么要多支付这些用工成本？重庆富士康可不可以用湖北河南四川的农民工而不需要多交医疗养老保险？如果重庆市要求富士康这类企业招工时必须用重庆市转户后民工，那么富士康为什么还会留在重庆投资？在当前各地竞争招商引资局面下，重庆市没有砝码让企业承担农民转户成本。

还有一个来源是农民退出农村土地权益来支付转户成本。重庆市设计政策时，打算农民用地票收益支付进城成本，重庆市要求转户农民经过几年过渡期之后，退出农村土地权益，其中宅基地退出可产生地票。截止到2015年，重庆市累计交易地票15.26万亩，成交额307.59亿。以户均0.7亩计算，重庆市累计退出宅基地约20万户，占全部转户农民极小部分，更占全市农民一小部分。重庆市之前测算1000万户农民进城可退出宅基地约250万亩。以每亩20万元计算，可通过地票产生5000亿元。这可解决9000亿成本中的一大部分。

问题是，重庆市过去6年每年只能消化地票2.5万亩左右，按此计算重庆市需要100年才能消化250万亩宅基地退出。真是远水不解近渴！有专家学者到处吹捧“地票是个了不起的创造”。假若真的可以点石成金地让地票产生财富，重庆何不扩大地票交易量，比如每年交易25万亩，岂不是让重庆市仅通过制度改革就可以实现财富涌流。这就涉及地票制度本身的问题了。重庆市要求开发商拿到地票后才能在中心城区进行经营性开发，主要是商住用地开发。重庆市每年商住开发总量2—3万亩左右，与地票供给数量刚好持平。纵然是国土资源部不将地票规模限制为下达建设用地指标10%以内，允许重庆市随意扩大地票规模，重庆市也消化不掉更多的建设用地指标。不落地的地票一文不值，不落在商住用地上的地票同样也不值钱！

不难发现，地票只能做点缀，不能做主菜。因为地票太多会带来政府财政负担过重。开发商拿到地票后，再参加土地招拍挂才能拿地开发，并且地票可以冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费是开发商应当交给政府的拿地成本，从开发商角度看，地票相当于分两次支付拿地成本，从政府角度看，地票不过是将一部分土地出让收入转移给退出农村建设用地的农民。羊毛出在羊身上，这一增一减不过是政府少拿，部分农民得好处。

地票价格最终不过是政府土地出让收入的一部分，所以农民转户成本依然是政府负担。当前流行的观点认为，地票是让开发商出钱补给农民。以为政府仅仅设计一项政策，便可不付出成本地让开发商出钱，农民得到好处，是对地票的最大误会。在房地产供求不变情况下，土地形成市场均衡价格。表面上看，地票制度让开发商每亩多支付20万元的用地成本。开发商岂会做傻子冤大头。为了保持资本收益，这20万元的地票成本要么分摊到房价，要么变为土地出让价格降低。假设房地产市场短期供需不变，则必然是土地出让价格降低。归根结底，每亩20万元的地票价格最终是由政府减少土地出让收入的方式负担。道理很简单，在高度市场竞争机制下，像万科、万达这样的企业完全可以在武汉成都投资而没有必要吊在一棵树上，在投资回报中少拿20万元分给重庆市的农民。

还是那个道理，搞城乡统筹本来就是政府责任，政府没有办法让企业割肉来承担成本。不少专家学者与一般大众认为是“市场机制”显化农村土地价值，这显然误解地票价值来源。地票本质是政府向农村的转移支付，只有通过行政之手实现的地票制度才能突破土地市场中的级差地租规律，而市场行为本身不会违背市场规律。反过来，按照某些学者主张的“农地农房入市”进行制度改革后，在纯粹市场情况下，偏远地区的建设用地受级差地租规律支配，怎么还能值20万一亩。这20万是政府干预的结果。通过地票进行的转移支付不会因为放在“产权交易所”中就出现市场产生财富的效果。

算来算去，农民转户成本无论如何都是要由政府负担。重庆市没有那么多钱，这几年的农民转户速度必然降低。

还有一种可能是，重庆市借着统筹城乡改革向中央要政策，突破建设用地指标限制，毕竟地票每年可以为重庆市带来2—3万亩的建设用地指标。国土资源部每年下达给重庆市的建设用地指标20—30万亩。地票制度为重庆市额外增加10%的建设用地指标。国土资源部制定建设用地指标计划本来包含宏观调控目标，以城乡统筹为借口扩大建设用地指标是中央一直反对的。再则，站在重庆市角度看，困扰它当前发展的主要是招商引资而非建设用地指标限制。近几年重庆市工业产值每年实际增长速度为15%左右，低于户籍制度改革之初的20%—30%预期速度。黄奇帆市长不久前曾公开撰文表示，地票制度运行的关键是保持地票在土地总供给中的比例，很明显，重庆市并没有积极性以每亩20万成本拆掉农民房子来获得更多建设用地指标。

三

重庆市统筹城乡改革要破题的是，农民转户需要花费巨大成本，政府不愿意负担也没有能力负担，却又没有办法向市场主体转嫁。重庆市过去十年间花了6000多亿搞城市基础设施建设，其中2000多亿来自于国有经营性建设用地出让收入。现在普通县城的县长县委书记都懂得搞土地储备、出让、融资，“土地财政”并不是重庆市独有经验。政府用土地使用权向银行抵押融资，建立在地价上涨预期上。土地本身没有内在价值，商住用地地价上涨是由房地产市场繁荣造成。土地抵押融资，考验的是政府经营城市的能力。

要想使土地储备成为“金娃娃”，必须保持重庆市商住用地旺盛需求。为做到这点，重庆市一方面大力招商引资，另一方面是通过户籍政策“鼓励农民进城”。如果重庆市能够像上海那样，成为全国甚至世界性大都市，培育出一大批城市中产阶级，则它的地价不断上涨预期可以达到，也能够实现土地融资良性循环。如果重庆市不能够从“大县城”变成工商资本高度密集的现代大都市，不能变成北京上海这样的一线城市，则它同样面临泡沫与债务链问题，“金娃娃”也可能成为“泥娃娃”。重庆市鼓励农民进城的可能目标之一是增加城市房地产消费，保持地价上涨，如果真是这样，那就算是“县城房地产”的扩大版本。

重庆市避免上述第二种情况的办法是，继续扩大招商引资，引入优质企业落户重庆。问题是，重庆市又要搞城乡统筹，想要让企业负担农民转户成本（负担医疗养老成本等），还要用地票提高开发商用地成本。而别的地方则是千方百计给企业优惠政策来招商引资，重庆市反其道而行，必然不可能。鱼与熊掌不可兼得。当前重庆市放缓农民转户速度，减少转户负担，实际是给招商引资让路。

从统筹城乡改革试验建设方面看，可将重庆市与成都市略作比较。重庆市与成都市进行城乡统筹都运用了土地增减挂钩政策。重庆市的城乡统筹主要表现为农民变成城镇户籍，成都市主要是通过村庄整治进行农村建设，二者都是向农村转移资源。过去几年，重庆市让农民脱“三件衣服”和穿上“五件衣服”，花去真金白银大概600多亿元（包括地票300多亿与转户300多亿），成都市通过建设用地指标转移到农村及其他资金投入累计也是600亿左右。也就是说二者“以城代乡”的力度大体相似。再算上人口规模、GDP总量等、财政收入规模等，重庆市大概是成都市1.5—2倍。这样看来，重庆市城乡统筹力度比成都市还要小。重庆市是直辖市，所享受中央优惠政策比成都市要多。仅从中央财政转移支付方面看，2014年重庆市获得的市级的中央补助收入为1247亿，而同期成都市级获得返还性、一般性与专项转移支付总共约250亿。2014年全国“地方一般公共预算本级收入”与“中央对地方税收返还和转移支付收入”比例约为10:7，而重庆市同期比例不到10:17，重庆市获得中央转移支付大大高于全国平均水平。重庆市累计投入的城乡统筹资金不过600多亿，抵不过中央一年给它的转移支付。

重庆市进行城乡统筹还获得中央政策支持，比如确定重庆为南线欧亚大陆桥的新起点带来出口欧洲的物流优势，这让重庆迅速替代苏州成为笔记本电脑生产中心。既给政策又给钱，中央对于重庆近年来的快速发展功不可没。至于地票制度，它实际发挥的作用远比对它的宣传少的多。

从现阶段重庆的经验来看，在城乡统筹改革过程中农民想要穿上“五件衣服”并不那么简单，试图通过地票取得改革的进一步深化，通过地票制度解决城乡矛盾，恐怕依然是重庆发展，也是全国发展需要继续研究的问题。地票制度暂时还算不上成熟成功的改革经验，向全国推广或为时尚早。

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