香港中央政策组顾问王卓祺：选票民主与良治有必然关系吗？

【香港中文大学教授、香港特别行政区政府中央政策组全职顾问王卓祺，曾于2013年底至2014年，在香港《明报》刊发四篇有关西方民主的文章，其中有不少珍贵资料与独道见解。作者授权观察者网内地首发连载，以资读者参考，部分译名、术语已根据内地习惯校订。】

王卓祺教授

西方民主制度是灵丹妙药还是兴奋剂

前言

过去一段不短的日子，笔者有机会细览有关民主的英语文献，主要是西方学者所写，以及观察近几年，例如阿拉伯之春的第四波民主化，以至邻近国家新加坡及菲律宾等的民主化经验，再作出思考。本文目的是在概念上弄清民主是怎样的政治制度，它与政治认受性及良治(good governance)有没有必然关系；然后再看西方民主制度面对的困境。

笔者现职特区政府中策组全职顾问，但并未参与政改具体工作，读者不可当本文是官方立场，但笔者希望透过讨论，探索民主的功能及面对问题。

西方民主实际是选票民主

根据加拿大政治学者Daniel Bell的讲法，民主的最低定义是国家的重要决策者由自由、公平、具竞争性的选举方式产生。美国政治学权威亨廷顿(Samuel Huntington)认为这种选举要具备某种程度的言论、结社及新闻自由的条件，才能让反对派候选人免于被报复情况下对当权者作出批评，公平选举才有可能出现。因此，西方不少学者把俄罗斯、新加坡、马来西亚列为非自由的民主政体。更重要的民主政治元素是政府轮替，以彰显公民有权用选票决定政治领袖的命运。

就算是新加坡被西方传媒及学者称为非自由的民主制度，但它仍然有定期选举，执政党要透过选举得到执政权。举例说，近三次大选，新加坡人民行动党得票分别由2001年75%，下跌至2006年66%及2011年60%。若人民行动党继续这种跌势，可能再过两届大选便有机会被反对党夺取政权。这种以在选举投票箱的“多数决”制度可称之为选票民主，因为最关键是选民用选票决定谁人/政党执政。笔者不敢夺人之美，这个对西方民主制度的再界定原创于中策组首席顾问邵善波的想法，笔者只是借用。

在文献回顾期间，笔者有点惊讶，早于上世纪七十年代，西方学者，如诺贝尔奖得主哈耶克已有专论，这种多数人意愿(majority will)的选票民主制度的问题，尤其是少数人如何骑劫整体社会利益。不过，哈耶克亦指出，西方的代议政制民主，值得不少人甘冒生命危险争取，就是因为它是人民对抗专权者的最后武器；他比喻选票民主代表的多数人意愿好像是种防疫针，人民并不留意到它的功效。

但若我们要减低选票民主的问题，一定要有系统性的制度配套措施，减少以保障个人及少数人权利为名，实际是制造民主失范。例如少数极端政客用议会的否决点(veto points)阻碍政府有效施政。美国最近的政府关门﹙据悉是历史上第18次，并惹来美国是否已经是一个失败国家(failed state)的议论﹚便是激进的茶党骑劫共和党权斗的例证。当然，我们亦留意到美国民主党在他们控制的参议院改变1975年以来的“拉布”(filibuster)（观察者网注：内地通常译为“阻挠议事”）规则。

选票民主与认受性及良治没有必然关系

有些人认为有选票民主，政府便有认受性。从概念及历史发展经验来论证，结果发现这是没有根据的。西方政治学的早期研究﹙如Seymour M. Lipset, Juan Linz﹚便是探索民主政府为何崩溃(breakdown)的问题。例如在两次大战期间欧洲大批民选政府倒台，回复专权以至独裁政权。这个情况在拉美尤其严重。甚至最近所谓第四波民主化的阿拉伯之春，埃及的第一次以选票产生的伊斯兰兄弟会的民选政府，不及一年已被群众上街抗议，并以军事政变垮台。

所谓选票民主便有认受性，是代议政制的逻辑缺陷——选举程序并没有带来管治成效的必然性及认受性。而历史上，中国及外国的皇权从来都有认受性。除非被统治者认为现存的政权无何救药，宁冒包括杀头、坐牢的风险，亦不接受统治政权的命令，当政者才有认受性危机。当然，这种讲法是建基于一个信念或判断，即认为政府已经没有认受性。而认受性的界定是：即使政府有什么缺陷或过失，它还是好过其他可能产生的选择，因此它的指令得到遵守。若从这一个立见分晓的试金石看所谓认受性危机便会清楚不过，例如它的法律是否得到遵守及有没有人进行推翻政府的行为，而这些活动的广泛性都是证据。而最后是政府有没有决心及能力用武力阻止反政府的行为。这是政治学ABC。很多情况是政府施政有困难，如某一重要法案被议会否决，便被渲染为认受性危机；这是政治论述，并不一定符合现实。

至于选票民主与良治更没有必然性。亨廷顿早于1968年的专书，开章便指出民主政府与独裁政府最明显的分别不在政府方式，而是政府的管治质素，例如它们的领袖与公民能否有对公共利益的相同愿景，以及相同的政治传统及原则。即是说，政治制度最重要是建立共识。而每个政体有不同传统及共识，并没有所谓普及真理。最近几年研究东亚的政治学者，包括史丹福大学的Larry Diamond便发现一个思念威权主义(nostalgia of authoritarianism)的现象。香港人熟悉的菲律宾便是一例。自从马尼拉的中产阶级于1986年推翻马科斯独裁政权后，实现选票民主，即公民可以透过投票箱(voting booth)选举总统，政府的管治毫无寸进。曾几何时，菲律宾与新加坡，以至香港有相差不多的生活水平，但今天的菲律宾却要输出具有大专教育学历的佣工。有报导指出曾经对推翻马科斯政权十分自豪的马尼拉中产阶级，今天的反思是菲律宾民主是太多了！

民主与良治没有必然关系的例子不胜枚举，尤其在全球化的背景下，选票民主的逻辑是难于克服推行要选民克制及牺牲短期利益的政策。当然，印度是选票民主大国，就算没有全球化，亦没有什么良治的宝贵经验！

从理论来分析，选票政治不一定导致良治的根由是清楚不过。希腊哲学家柏拉图的讲法是民主比皇权或贵族政治，从功能主义角度来看都要低下，原因是它倾向减弱有管治能力专家的份量，而选出那些能够引导未必能分辨复杂议题的民众但诉诸公义的专家﹙今天我们称之为政客﹚。从个人权利角度看，选票民主当然能够使政府决策倾向民意一方，但若它作出不受民众欢迎而其效果未必能够在下次投票选举代议士之前发生，政治领袖下台的机会十分大。因此，所谓民主政治或选票民主改善政府认受性及达致良治并没有什么必然性。

西方选票民主面对的困境

香港部分人热衷所谓普选的选票民主，但稍为阅览西方政治学文献，便会知道代议政制的选票民主实际毛病丛生。早于1975年，欧洲、美国及日本政治学者，包括亨廷顿在内，组成一个三方委员会(trilateral commission)，写了份名为“民主的危机”的报告。其中特别指出民主失范的问题。该报告认为原因是传统制度，包括教会、学校、政党及政府等权威的衰落，而另一方面是公民缺乏责任感现象冒起。这两者加上一个愈来愈存有偏见的传媒，更剥夺负责任政府有时间，以及社会的容忍及信任所赋予的空间，容许它做创新及负责任的工作。这些西方主流学者的警告，可以归结为一个可实证的财政现象，就是显示超载政府(overloaded government)的国家债务危机。美国今天的财政悬崖便是一例，由上世纪八十年代30-40% 的GDP增加至现今顶点的104% GDP。但美国还可以加高借债上限，因为还有强美元的国际金融体系支撑。但过去两年所谓“欧猪”五国欧债危机的衰败格局便可实证选票民主的困局。

美国学者Kupchan最近在美国外交事务(Foreign Affairs)期刊特别指出民主的抑郁症(Malaise of Democracy)，其断症是全球化弱化西方政府应对选民诉求的能力。而背后是国际权力构造的改变——他指出全球经济重心已由西方发达国家转移到发展中国家，而在这个过程中深受其苦的中产阶级及一般选民正需要政府的协助，但后者却无能为力。Kupchan的分析有点偏差，西方的超载政府、不负责任选民及存有偏见传媒的问题，在地大物博、人口稀少的加拿大及澳洲较为轻微，而西欧的德国及北欧的社会主义福利国家亦并未出现；当然这是相对而言。笔者初步的看法是，德国及北欧国家有较多负责任的公民，它们的文化传统重视工作伦理﹙国际竞争力都在前列﹚和社会责任﹙税收最重，愿意有较多的社会资源再分配以达到社会团结﹚。相反，以美国为例的自由经济、较低政府介入社会分配的国家，社会分化及管治失效是在全球化的过程中贫富差距扩大及生活水平停滞不前的背景下发生。

结论

本文论证以选票主导社会发展的民主制度，并不是灵丹妙药，可以解决社会问题及政治纷争。如果我们细心分析，尤其参考国际经验及发展趋势，选票民主可能是短暂的兴奋剂，服过之后，问题还是继续，还可能有更多后遗症！本文只是希望打开一个讨论民主制度设计及功能的窗口，吸收历史教训及借鉴国际经验，在香港迈向民主的过程中，享有后发优势以避免选票民主的问题。

《明报》 2013年12月17日