鲁宁：官员财产申报20年，成绩如何

今天，中国特色官员财产申报制度试点已满20周年。

20年前的4月20日，中办、国办下发《党政机关县（处）级以上领导干部收入申报规定》（简称“95规定”），中国特色官员财产申报制度正式开始试水。

1995年是中共十四大正式构建中国特色社会主义市场经济体制的第3年，全国范围国有经济“抓大放小”的帷幕刚刚开启，中国社会正牌新一波“经济亢奋”的高点位置。静态观察当年的社会政经情势，选择1995年试水中国特色官员财产申报制度似乎并非已急迫到火烧眉毛。

反腐倡廉的力度在逐年加大

可若作动态观之，腐败现象在经历了“阶段性收敛”后，伴随中国特色社会主义市场经济大门的开启（1992年中共十四大）而再次“浊浪涌动”。鉴于腐败重新步入高发周期与国门大开正好重合，使当时的中共最高决策层有条件眼睛向外，寻求预防和遏制腐败的“国际良方”。而恰恰在1970年代到1990年代初期，世界各国纷纷颁行各自的官员财产申报制度，且一经实施总体效果普遍较好，均对政府及官员的腐败起到了一定的遏制作用。

这一阶段，美国案例尤值得一说。1978年美国颁行首部《政府行为道德法》，明确规定行政、司法、立法部门之官员必须公开本人、配偶及受抚养子女的财产状况，并按规定程序提交财产状况书面报告。1985年美国又颁行了《众议院议员和雇员道德准则》，对众议员及雇员的家庭财产申报作了更为详细规定。从1979年至1989年，美国因家产来路不明而受到惩处的大小官员不计其数。其中影响最大的“中枪者”，乃时任美国众议长赖特——因巨额财产无法说清来源，赖特成了美国建国200多年来首个因“贪财”而丢官的众议长。

今天回头来看，“95规定”的颁行，内部需求和外部借鉴双双起了促推作用，说明当年以江泽民为首的中共中央，对新一轮改革开放重启后必然伴生的“腐败浊浪”，是有所警醒和有所应对的。而相较于其它国家尤其是多数世界性大国，中国能在1995年就果断启动官员财产申报试点，时间上应当不算太晚，基本跟上了世界反腐制度建设的历史潮流。

“95规定”性质上属于党内反腐法规。毋庸讳言，受时代和认识上的多重限制，“95规定”亦有种种明显“硬伤”：

线条过粗，内容过于笼统，申报内容涵盖面过窄，操作性欠缺是最显著的“硬伤”。这也是建国后各个发展阶段，各类党内法规及国家法律法规的一个通病。最近几年，尤其是习大大主政后，情况大有改观，但“病相”和“病灶”依然不时显现。

只强调申报而缺乏内部核查的刚性安排，更没有申报失实的追责和戒惩措施配套，是“95规定”的突出软肋。

申报内容完全归上级党委组织纪检部门内部掌握，不光对社会密不透风，即使在同一班子成员内部，各自的申报材料也没有“互相通报”。由于公开性严重缺失，“95规定”也就失去了社会监督，哪怕仅局限于单位内部群众监督的渠道，致使其本当体现的“杀伤力”和震慑效果双双大减。

申报失实，尤其是故意瞒报，对于应报官员而言，应当说后果十分严重。可是“95规定”实施后，人们始终未闻有哪位官员因申报失实而丧失掉提拔晋级的公开报道。

由于“95规定”先天不足，1990年代中期之后到2012年十八大之前，腐败现象在中国官场各个层级的大面积蔓延，在一定程度上反衬出“95规定”实际作用十分有限。由于追责、戒惩缺席，透明度又严重不足，舆论对“95规定”的历史进步几乎不予认同，将其视为中国党内又一“制度花瓶”者大有人在。

这长长的十数年间，腐败仍在加剧，社会舆论逼迫中国建立官员财产公示制度的呼声则一浪高过一浪。于是，迫于反腐的急迫和舆论的外压，作为修补性应急措施，在“95规定”试行15年之后，中共中央于2010年再次发文，将“95规定”升格为《关于领导干部报告有关事项的规定》（简称“10规定”）。

“10规定”确有新的突破和看点：申报领域由官员的“家产”扩大到“家事”，申报内容增加至14项，其中官员“家产”6项，“家事”8项。“10规定”特意增加抽查核实条文，抽查核实比例暂定为3%-5%。尽管社会对“10规定”仍不满足，仍不“过瘾”，但若能客观虑及2010年前后党内高层政治现状，并作将心比心的“多角度思考”，就应当承认，“10规定”毕竟把中国特色官员财产申报制度建设又往前推进了一大步。

而在“10规定”颁行前后，新疆阿尔泰（地级）、浙江慈溪市（县级）、湖南浏阳市(县级）等少数地县，经中央组织部授权或安排，开始在一定范围和一定层级尝试官员财产申报有限度的“内部公示”试点。这些试点因缺乏后续跟进报道，迄今是否已上升为局部的“刚性制度”抑或半途而废，外界尚不得而知。

也许正因为如此，从阿尔泰试点开始，舆论对试点的总体评价依然不高。部分舆论不顾试点背后的“诸多顾忌”实乃“现实国情”羁绊使然（一路到位压根缺乏可操作性），仍一厢情愿地、情绪化地主张一步到位公示官员财产之情绪化呼声，自阿尔泰试点起一直延烧至今。

“10规定”虽已作出对申报材料按3%-5%的比例进行抽查核实的制度安排。但公开的报道仍一口咬定：在2010年“10规定”颁行至2013年的4年间，内部抽查核实依然未能落地。笔者以为，这个判定也许总体上的确如此，但至少在部分省市，在厅级官员提拔前，已悄然对拟提拔对象的14项必报事项进行内部逐项审核，别的不说，就在上海，在2012年与2013年间，每年皆有个别拟提拔厅官因申报材料“不过关”而被中止提拔。

如今已经可以确信的是，2014年起，对“10规定”的执行越来越当了真。先是中组部下发《领导干部个人有关事项报告抽查核定办法（试行）》（简称“14办法”）。在“14办法”框架下，各级组织部门按干部管理权限，遵循“10规定”所确立的3%-5%之比例，对官员申报材料进行了首次见诸于公开报道的抽查核实（简称“14抽查”）。

抽查核实由组织部门牵头，联合纪检、监察、公安、工商、税务、银监、保监、证监、房管等13个部门参加，取得四大已公开报道的实质性成果。查与不查效果就真就不同。

譬如由中组部牵头抽查核实中管干部、省部级后备干部1550名，5名拟提拔中管干部（副省级）因查出“猫儿腻”而被中止提拔；由各省组织部牵头抽查核实厅局级和县处级干部60170名，数十名厅局级、县处级干部因同样的“猫儿腻”丧失了加官进爵机会；

通过“14抽查”，全国共有150万名（可能指“人次”）县（处）以上领导干部（含国企和国有控股公司班子成员），重新向组织书面报告了个人申报事项。这次申报，质量明显提升，“遗漏”率大幅降低，在填报个人事项的同时，每个填报者还须向党组织上呈保证申报材料真实准确的书面承诺书。如果被查出失实，就须承受对应的“不实戒惩”；

“14抽查”又为清理裸官提供了前置条件。2014年全年，全国查实副处以上故意瞒报的裸官3200余名，其中有近千名在重要岗位任现职而又拒绝将家属子女“招回国内”的裸官，被强制调整了官职；

“10规定”与“14抽查”双轮驱动，再辅以全面清理裸官，该党内法规的震慑作用和反腐效果开始突显放大，令组织纪检部门威权性大增。于是，中央组织部又趁热打铁，从去年下半年起，悄然安排科级官员“家事”与“家产”申报制度的下延试点。

试点在海南省五指山市、青海省民和县，以及广东、贵州等省的若干县级市率先破题。眼下，这项试点仍在有序进行中。这也许意味着，申报制度覆盖至全体科级干部的时间，会比人们预计要更快一些。

有了去年的“大突破”，就今年此项制度的进一步推进中央再作安排：中组部已向社会承诺，今年起抽查核实比例提高至10%；对拟提拔为副处以上职位的官员，拟列为副厅以上后备干部名单的人选，平级转任重要岗位的副处以上干部，实行核查全覆盖；在“14办法”基础上，今年要颁行经细化的专门针对“漏报”、瞒报官员的惩处细则，并配套建成覆盖全国的干部诚信档案库。

一个人口总数世界第一，官员数量亦世界第一的“超级大国”，通过20年的持续探索，其官员财产申报制度能走到今天这一步，有人说慢，有人说不算慢。关键在于看问题作评价的角度“远近高低各不同”。笔者的看法是，说慢亦慢、说快也快，尤其是习大大2013年全面主政后两多年多来，速度日益加快，篱笆越扎越紧，虽说其实际进展尤其是成效与民众期待尚有不小差距，但人们毕竟应当看到，深入前行的中国特色官员财产申报制度，正在明显改观人们入职官场时的普遍心理预期，对中国官场重塑政治生态正在产生正面的影响。

对照国外实践，建立完整适用的官员财产申报制度，大抵要经过“单纯申报、抽查核实、公示结果”三个阶段。国际社会对官员财产申报制度的实施效果业已形成大致的评价标准：

单纯申报，反腐效果大抵能体现两成；若申报加抽查核实，反腐效果大体能达致五六成；若走到公示申报结果这一步，反腐效果大体为可达七八成。

如果这一评价标准的确建立于对大量样本的统计调查分析所得，那么对照一下，我们国家的这项制度建设，目前正迈步第二阶段，且步子越迈越扎实，越迈越自信。

也许到明年或后年，随着反腐由单一治标向治标与治本结合稳步推进，具有中国特色的、1994年就已纳入八届全国人大常委会立法计划的《官员财产申报法》，以及近年来舆论呼声极高的《反腐败法》立法，都有望呈现实质性推进。

借助“互联网+”的无孔不入和大数据联网开发应用，同样具有中国特色的官员财产公示制度也一定会向我们走来。这是历史的大趋势，更是实现中华民族伟大复兴“中国梦”的必然配套。