桂华：政府卖地的钱都花哪去了

我的同学林辉煌博士曾在观察者网上撰文批评部分媒体人谈论土地问题的方式，“中国的土地问题倍受关注，以至于不少原本对土地制度没有什么研究的人也按捺不住出来说话。发表言论本来无可厚非，但是起码要对相关的基本概念和基本逻辑有所了解，否则难免有混淆视听之嫌”。比如未经专业法学训练，区别不了物权法中的“地上权”、“用益物权”等，谈土地产权出错也属正常。若说“无心之过”还可以接受的话，有些政策评论人不懂政策又不愿意问度娘，非要对着明摆事实“yy”，观众恐怕就得像春晚上岳云鹏那样高呼，“我忍不了！”

前几日，财政部公布“2014年全国土地出让收支情况”，有知名媒体25日即撰社评，对财政部公布数据做一番解读和评论，称中国土地财政“沉重”。一看内容，就知道写评论这位老兄对土地制度缺乏基本了解。

财政部公布数据，2014年，全国土地出让收入42940.30亿元。2013年也大约是4.2万亿。这4多万亿就是我们常说的政府卖地收入。需要搞清楚的是，这只是毛收入，还包括成本。财政部网站公布的“全国土地出让收支管理及使用情况”指明，“当前的‘土地出让收入’属于‘毛收入’概念。其中80%左右用作征地拆迁补偿费、土地出让前期开发费等成本补偿性费用，必须依法支付给被征地农民和被拆迁居民及开发企业。扣除成本补偿性费用后，剩余的土地出让收入才是地方政府真正可动用的财力，我们称之为‘土地出让收益’，主要用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等开支”。这就提醒，拿4万亿批评政府卖地生财的做法之前，还是要区别“土地出让收入”与“土地出让收益”。

一般情况下土地出让收支基本平衡，2014年扣除土地出让支出后还节余一千多亿。土地出让支出分为成本性支出与非成本性支出。所谓成本性支出主要包括征地拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民等，2014年这几项加起来共计33952.37亿元，占总支出82.4%。扣除成本性支出后所剩下的是“土地出让收益”，去年土地出让收益为8987.93亿元，占全国土地出让收入20.9%，这部分钱用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等方面，就形成非成本性支出。2014年用于以上三方面的非成本性开支是7258.61亿元，接近“土地出让收益”，基本做到“取之于民、用之于民”。总得来看，刨掉土地前期开发成本等，土地出让收入要么是补给农民市民或者企业，要么是纳入政府财政变成公众得好处的公共性开支。

面对财政部公布数字，某媒体社论主要关注的是征地拆迁问题，一上来就摆出了替“农民立场”说话的姿态。财政部公布数据显示，在去年的成本性支出中，用于征地拆迁补偿支出21216.03亿元，占62.5%；用于土地出让前期开发支出9206.38亿元，占27.1%；用于补助被征地农民、土地出让业务支出等其他成本性支出3529.96亿元，占10.4%。

这么算来“征地拆迁补偿”这项补到个体的支出竟然占到”土地出让收入”的一半左右，是政府“土地出让收益”的两倍多，与坊间流行的政府征地中“牵走农民一头牛、补给农民一只鸡”的说法严重不符合。为了说圆满，该社论人不无想象力地将“征地拆迁补偿支出”解释为“支付给城市居民的费用”，将“补助被征地农民”理解为通常意义上的政府给农民的征地补偿。这一解释，农民在整个土地征收过程中得到补偿竟然只是3500亿中的一部分，相比于4万多亿，确实是“一只鸡”和“一头牛”的差别。

在该评论人看来，这些数据足可以说明，近年来国有土地拆迁中冲突减少，而城郊结合部暴力拆迁、血拆不断的现象，原因是2万多亿的“征地拆迁补偿”支付给了城市市民，而农民“可能”连3500亿中的“十分之一”，即4万亿中的一百分之一都得不到，所以农民才会以死抗争。该社评挖掘数据所显示的社会矛盾，矛头再次指向政府征地拆迁行为和现行土地制度。

问题是，写社评的人在做政策批评时，了解一些基本政策常识吗？

土地出让支出中的“征地拆迁补偿支出”与“补助被征地农民支出”，都不是社评人想象的那样。

2007年1月1日开始实施的《国有土地使用权出让收支管理办法》，对于土地出让收入支出有详细的规定。按照该办法第三章第十四条规定，“征地和拆迁补偿支出”包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。办法第十六条规定“支农支出”，包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出等。这个管理办法规定的清楚明白，财政部公布中的2万多亿“征地和拆迁补偿支出”就是通常所说的征地拆迁补偿，“用于补助被征地农民”支出是额外的。可见，评论人将征地拆迁补偿区分为对城市市民和对农民两类是犯了常识错误。

尽管征地补偿与补助农民支出总共达到2万多亿，问题还是来了，那土地出让收入中的另外约占40%的到哪里去了呢，是不是都被官员贪污了？财政部公布数据已经可以说明。土地出让支出中还有土地前期开发成本，从农地“毛地”转化为可以直接出让的“净地”，中间是需要花钱开发的。《国有土地使用权出让收支管理办法》第十五条规定，土地开发支出包括前期土地开发性支出以及财政部门规定的与前期土地开发相关的费用等，含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及相关需要支付的银行贷款本息等支出。即，即我们通常所说的“几通几平”。在这些之后，剩下的就是非成本性支出。

在整个土地出让支出中，土地开发支出与业务支出都是必不可少的。余下的主要就是在“征地和拆迁补偿支出”与“非成本性支出”之间分配，即征地拆迁对象与其他社会大众分割蛋糕。补偿给被征地农民、被拆迁居民和企业的部分越多，政府土地出让收益越少，用于“城市建设、农业农村、保障性安居工程”等非成本性的公共支出就越少。土地征收之后土地出让价格高于一般农地价格，是由城市化、工业化等整体社会发展所带来的土地升值。这个升值是社会财富的显现。

现有土地制度下，如何确定征地拆迁补偿标准，即是确定社会财富分配流向。征地拆迁标准定得高，则“征地和拆迁补偿支出”提高，被征地拆迁者更多地分配社会财富，公共性社会支出就越少；“征地和拆迁补偿支出”保持不变，则社会大众可通过“城市建设、农业农村、保障性安居工程”而分享社会进步。

财政部数据显示，2014年土地出让收入用于城市建设支出4063.02亿元，用于保障性安居工程支出760.10亿元、棚户区改造支出182.52亿元，用于农业农村支出2435.49亿元。这部分属于土地出让收入的社会公共性支出。2013年我国农地转为建设用地37.24万公顷（假设都是集体所有的），全国农用地64646.56万公顷，按此估算我国涉及征地农民不足0.6%。这就是说能够通过“征地拆迁”获得土地升值收益的，只占全国农民的极少数。或者说不足百分之一的农民，获得了土地出让收入的一半多，剩下超过百分之九十九的只能分享约五分之一社会财富。

城市扩张占地主要是在城郊结合部进行征地，因此只占全部农民少数的被征地农民主要集中在城郊结合部地区。近年来媒体频频报道城郊结合部征地拆迁过程中暴力事件，而恰恰是这个地区农民在城市扩张中得到的好处多。他们暴力抗征地、暴力抗拆迁，不是得到的补偿太少（全部土地出让收入一半中的大部分），而是想要获得更多。媒体和很多专家给出的解决办法是提高征地拆迁补偿标准。假设在土地开发成本与业务成本支出之后，政府不再搞城市建设、农业农村、保障性安居工程，将原本政府转化为公共性支出那部分也补偿给征地拆迁者，整个征地拆迁补偿支出为3万亿左右，即将现在不超过原产值三十倍征地补偿标准大致提高到四十倍，那么征地拆迁中的流血冲突事件是不是一定会没有？恐怕不是！

前几年网上流传着一个按照征地补偿十倍进行补偿的说法。按照2014年情况计算，即征地拆迁补偿支出超过20万亿，而我们的土地出让收入不会增加，依然是4万亿。这就是说，政府还要倒贴16万亿，而我们2014年全国一般公共财政收入不过14万亿。征地补偿翻十倍，这有可能吗？