毛克疾：莫迪政府的第一份联邦预算

上月底，印度财政部长阿伦·贾特里隆重推出了印度2015-2016财年联邦预算，作为莫迪获得大选胜利以来的第一份完整的联邦预算，这份文件引发了各界的强烈关注。

首先，因为缺乏开拓性改革举措，印度各界对于莫迪去年7月颁布的临时预算案颇为失望，因此纷纷对这份完整的联邦预算寄予厚望，期待莫迪兑现竞选时画出的“改革大饼”；其次，有鉴于历史，联邦预算曾拉开印度多次政治经济变革的序幕——例如，正是拉奥政府的1991-1992财年联邦预算开启了印度90年代轰轰烈烈的市场化改革——因此人们期待这份预算案产生同样转折性的效果，帮助印度走向繁荣；第三，世界主要经济体复苏乏力，包括中国在内的新兴市场增速放缓，而印度在修正统计核算方法以后GDP增长率一直独秀，因此人们甚至期待这份预算案能指示世界经济风向。

素来善于制造焦点的莫迪又一次把印度带入世界舞台中心，这份万众期待的联邦预算的内容实质如何？

印度总理莫迪

“渐进式改革”VS“量子跃进”

“渐进式的变革于事无补”，印度财政部长贾特里的预算演说这样开头道，“我们必须考虑发起一场‘量子跃进（quantum jump）’”。与此对应，印度总理莫迪也在其个人推特上表示“新预算案将会点燃经济增长的引擎，将印度带向繁荣。”

印度的决策者们似乎对预算案带来的影响充满信心，坚信革命性的变革即将降临，然而只要对这份文件稍加研究就会发现贾特里所不屑的“渐进式变革”恰恰更符合这份文件的本质。毫无疑问，印度急切需要一场深刻的改革，以释放出尘封的庞大人口红利、内需活力和“后发优势”，而发动这样的改革需要极大的政治资源。然而，由于政治体制的原因，印度决策者手中政治资源往往难以集中，常常分散在几个不同的政策目标之间上，很难发挥合力的效果，毕竟“勒紧裤腰带”、“集中力量办大事”在“民主语境”下这样“政治不正确”的提法无异于政治自杀。

以史为鉴，带来印度的几次政治经济剧变原因并不是执政者的坚强意志，而是大敌当前的困境——1975年，此起彼伏的骚乱和罢工，实施紧急状态；而1991年，几乎耗尽外汇储备的印度行将“破产”，这才使拉奥放松了对经济的管制，打开了市场化的大门。似乎只有在火烧眉毛的情况下印度最高决策者才能集中足以发动深刻变革的政治资源。而目前印度似乎状态不错——社会总体稳定、经济增长稳定、通货膨胀率低、经常性赤字低——在这种情况下莫迪能否像英迪拉·甘地或者拉奥一样启动一场转折性乃至革命性的改革就值得怀疑了。

莫迪虽然有带领印度走向繁荣富强的宏图大志，但是他现阶段很难集中足以实现这种宏图大志的资源，因此一场渐进式的变革反而更具可能性。明白了这一点就能理解这份2015-2016财年联邦预算的主干，即如何在平衡处理各个优先级的条件下，挤出足够资源发动改革。

在莫迪的“增长导向性(pro-growth)”战略引导下，印度改革的目标就是依托国内劳动力充足、内需巨大的比较优势，开展“印度制造（Make-In-India）”运动，推进以制造业为代表的工业化，实现印度经济腾飞（Take-off）。然而，这些印度的这些比较优势并不是今天才具备，“潜力”不发挥不出来就永远难以兑现，因此莫迪增长战略的核心在于创造经济腾飞需要的条件：1）基础设施：目前印度严重缺乏交通、电力、供水、港口等设施，制造业的运行成本、物流成本、效率都不尽如人意，因此严重阻碍了制造业发展；2）政策环境：印度虽然进行了市场化的改革，但是涉及外资、劳动、土地、市场准入的繁复手续和流程依旧是常态，制约了制造业的发展；3）税负负担：此外，印度整体税率非常之高，进口关税也较高，大大拉高了制造业企业的经营成本。综上，这份总额高达2870亿美元的预算案其核心内容就解决上述三个问题——腾飞需要的条件。

印度腾飞需要的条件

针对基础设施建设，印度的这份预算案为公路、铁路、港口和电力设施划拨出110亿美元的资金，显著高于前几年的水平。值得一提的是，根据BBC的一项调查数据，印度有半数企业都有电力供应不足的困扰，而为了缓解这一问题，财长贾特里还特别宣布印度将兴建5个的大型发电站，装机容量每个高达4000兆瓦。

此外，许多因为资金缺口而停滞的大型基础设施建设项目也有望随着这份预算案而重新启动。一旦基础设施困境能够得到缓解，印度企业进行生产的综合成本将大为下降。同时，印度还计划推出国家投资和基础设施基金（National Investment and Infrastructure Fund, NIIF）和公共合同管理法（Public Contracts Bill）用来协调基础设施投资，尤其是管控公私合营类投资项目中（Public Private Partnership, PPP）容易出现的风险和问题。

针对政策环境，印度政府宣布了一些列简政放权的措施，包括简化审批手续，设立一站式的网上办事大厅、降低行业准入门槛等等。此外，此次对于外资限制的调整也非常显著。因为外国直接投资（FDI, Foreign Direct Investment）不易在恐慌时期外流，而资产组合投资为代表的外国机构投资（FII, Foreign Institute Investment）快进快出，金额巨大，容易造成泡沫和经济危机，因此印度政府一直对两者区别对待，对后者限制较多。但是在当前放松政策环境的大背景下，印度政府取消了区别对待的政策，以鼓励各种外资入场，保证国内企业能够更容易的获得资金，降低融资成本。

针对税负负担，这份预算案宣布将在四年内将企业税（Corporate Tax）的税率从30%降到25%，以降低规模以上企业的税负，增强其竞争力。此外，征税面较广的财产税（Wealth Tax）也被取消，取而代之的是针对富裕阶层的高额附加税（surcharge on the super-rich），以此保持中产阶级的消费能力。此外，一项旨在打击在印跨国企业的避税行为的法律——反避税总规则（General Anti-Avoidance Rule, GAAR）——也被2年暂缓实施，因为印度政府希望鼓励外资进入印度，而如果GAAR得以实施，许多无法避税的外资将摄于税负压力而避开印度。与此同时，为了鼓励制造业发展，针对制造业的原材料（比如汽车零部件、化工半成品等）的关税率也大幅度下降。

以上三个方面有一个最大的共同点是“烧钱”。大规模推进基础设施建设需要资金、增强政府的服务职能需要资金，减税减少的是预期收益，因此也需要资金来补缺口。这么多的资金哪里来？撬动这么多的资金需要什么样的政治资本？巧妇难为无米之炊，因此这份预算案的第二个关键就在于解决改革原材料的来源问题。

创造“腾飞需要的条件”

毫无疑问，税收是政府增加收入最直接也是最有效的手段，因此这份联邦预算案的一个核心议题就是税务改革。

目前，印度各个邦和地方政府都有一套各自为政的税务体系（比如有的邦甚至会对流入本邦的货物和服务变相收取“关税”）这不仅造成了征税效率低下，税警胡作非为，而且不利于货物服务的流通，阻碍了商业活动的进一步发展。为此，贾特里宣布，印度会在2016年4月之前实行全国统一的商品和服务税（Goods and Services Tax, GST）以代替原本由各地方政府征收的苛捐杂税本。如果这项改革最终得以实施，不但中央政府的税源会扩大，征税能力得到提升，而且商业活动的阻力也会大为减小，可以说一举两得。

另一项涉及税务改革的重要内容就是取消税务特权。很多印度企业拥有各式各样的免税和减税特权，这些特权往往和当地政治有着千丝万缕的联系。例如商人常常通过支持某个政客而获得减免税收的特权，毕竟如果严格按照税法征收会高的吓人，而政客则用政策资源交换政治献金，两者一拍即合，在合法的情况下腐蚀了国家的税源。由于缺乏统一的税务管理体系，这种变相权力寻租现象愈演愈烈，在一些地方企业甚至到了没有免税特权就不能继续经营的地步。在这种情况下，莫迪只能通过改革把这些特权逐步取消，但是这也有可能对人民党在地方选举中产生不利影响，毕竟打破既得利益会引起本地势力反对。

统一税制和取消特权都是在收入“存量”上动手，难以起到立竿见影的效果，但是印度庞大的基建开支和减税任务却需要大量立即可用的资金，于是平衡开支和收入就成了印度政府面临的最大挑战。因此，增加赤字、私有化改革和削减福利就成了莫迪的政策选项。虽然印度2014-2015财年成功达到将赤字从占GDP4.5%削减到4.1%的目标，但贾特里表示2015-2016财年印度不会延续这种势头，并将削减目标从占GDP3.6%上调到3.9%，这表明印度政府将会有更大的财政空间来进行投资和改革。

值得注意的是，往届印度政府往往将削减赤字作为重要目标，因为高政府赤字往往带来高通货膨胀，而高通胀带来巨大的民生压力，反过来危害执政党的执政根基。近来由于国际大宗商品价格走低，尤其是油价暴跌导致印度通胀大为缓解，因此莫迪可以不必过分担心高赤字率带来的通胀影响。从这个角度上说，以国际油价为代表的大宗商品价格下跌为印度增加赤字提供了难得的“机遇窗口期”。

卖国有资产也是莫迪政策的重要方面。莫迪认为印度国有企业效率低下、缺乏盈利，不但吸走了大量的财政资源，也扭曲了市场秩序，因此需要对这些庞然大物进行市场化、私有化的改革，同时私有化也可以为改革筹集急需的资金。虽然2015-2016财年的预算没有直接提及私有化改革，但是莫迪去年提出的临时预算案计划通过私有化筹集117亿美元，而此中许多国企的改制已经在进行中，包括印度煤矿（Coal India）、印度航空（Air India）甚至印度铁路都可能是进一步私有化的目标。

虽然国有资产私有化能迅速集资，但是却可能产生严重的政治后果，比如1月份印度煤矿的工人就爆发了长达5天的大罢工。一些地方国企政治既得利益也非常集中，如果莫迪继续快速推行私有化打破国企员工的铁饭碗，则有可能危及人民党在地方选举中的地位。

为了铺开印度的改革之路，税务改革、私有化改革、增加赤字、削减福利就成了莫迪的必由之路。然而，在审视这些必须措施就会发现，莫迪并没有足够的资本发动一场“量子跃进”式的改革。

首先，税务改革、私有化改革都会触及大量的地方既得利益，如果贸然推进会产生严重的民意反弹，前段时间德里地方选举中就为人民党敲了警钟；第二，维持增加赤字、削减福利的前提都是大宗商品价格走低这个外部红利，如果大宗商品市场回暖，红利消失，那么积累的风险就容易集中爆发，比如在取消补贴的情况下，突然高企的燃料价格可能引起社会动荡。鉴于这两个情况，莫迪又需要推出新的措施来创造“创造‘创造腾飞需要的条件’”，既为获得改革原材料创造条件。

创造“创造‘腾飞需要的条件’”

印度中央政府获得改革原材料的阻力主要来自地方政府和民意两个方面，因此莫迪不得不在有限的资源基础上再去照顾这两个方面。统一税制、消除特权、改革国企等都会使得地方收入下降，因此容易受到地方反对，针对这个问题，贾特里在2015-2016预算案中提出“将地方政府（State Governments）从总税收的分成从32%提高到42%”，以此提高地方政府主动性。

在理性状况下，莫迪打算将原来散乱的税源（避税特权、苛捐杂税、逃税）集中收归中央，然后再统一发放到地方，这样一来一回不仅提高了中央的权威，也提高了地方的积极性。而私有化改革、削减福利等措施则可能会使民众的生活成本攀升，引起民意反弹，因此为了顺利推行改革，莫迪也不得不兼顾福利——贾特里宣布印度政府将新建立“社会安全网（Social Safety Net）”，为数以亿计的贫民提供政府补贴的养老金和保险。此外，预算案还提到印度政府将用银行转账发放福利，以减少损耗和贪污。

如何在平衡处理各个优先级的条件下，挤出足够资源发动改革？莫迪要为经济腾飞创造基础设施、政策环境和税务环境；而为了创造上述有利环境，他又要进行税务改革、私有化改革、增加赤字、削减福利；而为了顺利推进上述措施，他还要推行新的政策以兼顾地方利益和民众支持率。

由此，莫迪原本势头汹涌澎湃的“改革大潮”也被化为了“涓涓细流”，期待已久的“量子跳跃”也变成了“渐进式改良”。在莫迪的领导下，印度正试图理顺改革，所谓“腾飞的条件”在逐渐被凑齐，然而此番改革并未涉及最容易引起争议也最反腐的“劳动法”和“土地使用”，而现有“改革成绩”也很大程度上拜原材料价格暴跌所赐。印度的改革还有很长一段路要走，虽然莫迪改革意志坚决，但改革所需的政治资源却不因其意志坚决而增加。从这个角度上说，也许稳妥而缓慢的“渐进式改革”才是印度大象走向繁荣的最佳方式。