陈颀：走实事求是的中国法治道路

长期以来，法治中国建设存在着两条道路之争。一条从中国实际出发，是实事求是的法治道路，一条理论和概念先行，是教条主义的法治道路。

教条主义的法治道路主要有两种观点。第一种观点坚持某种版本的“社会主义”，因此拒绝“法治”，把“法治”视为与“人民民主专政”互不兼容的洪水猛兽，认为“宪政”是一种与社会主义人民民主对立的资本主义法治理念。第二种观点同样基于对某种版本的“社会主义”的拒绝，认为“法治”与“公有制”、“一党执政”、“人民民主专政”格格不入，因此法治建设应当走“私有产权”、“人权”、“言论自由”和“多党竞争”等“普世价值”的道路。

关于法治建设，中国一直有两条道路之争。

上述两种关于法治的观点之所以是教条主义的，在于两者都抱守特定版本的“主义”和“真理”，从概念和教条来批判和改造中国法律理论、制度和实践，因而是一种缺乏历史感和实践性的法治道路。从中国革命、建国和建设历史经验出发，以及中国法治建设的实践逻辑出发，实事求是的中国法治道路是党的领导与依法治国相统一的社会主义法治道路。

实事求是的法治道路，首先是在坚持和完善党的领导。党的领导是现行中国宪法的核心理念，但这不仅仅是一个纸面上的宣誓，而是在历史和实践形成的。首先，党的领导地位在中国社会主义革命、建设和改革的历史中形成的。从“为人民服务”到“三个代表”，中国共产党定义和塑造自身先进性的基本原则及其历史实践成为共产党执政的合法性基础。其次，基于先进性这一“先锋队”属性，对于社会主义中国而言，共产党不是西方政治学说中代表部分团体利益的Party，而是超越政府治理的作为整全和总体的中国人民的主权代表。在这个意义上，否定党的领导地位，实际上是对中国革命、建设和改革的基本历史经验的否定。

另一方面，中国共产党又不仅是苏共式的马列政党，在中国革命、建设和改革的实践中，党领导人民不断总结经验和教训，坚持探索一条中国特色社会主义的发展道路,成功创造和实践了人民民主专政、政治协商、民族区域自治、社会主义市场经济、人权和保护公私财产等基本国家和社会制度，并将这些基本制度写入宪法和法律，奠定中国社会主义法治的基本内涵和核心理念，并且也将根据社会主义建设实践的出现的具体问题不断完善法治体系。

从实际出发，实事求是的法治道路，既强调要求坚持和完善党的领导，也要求党和人民历史和实践地对待法治。首先，坚持历史感和实践性意味着拒绝去历史的和去实践的法治概念。一方面，不因为中国在内的社会主义国家在探索法治道路的失败经验而放弃法治建设，另一方面，也不因为某些西方国家探索法治建设的某些成功经验而奉之为终极真理和标准规范。其次，历史和实践地对待法治，要求党和人民认真对待和总结共和国法治建设的经验教训。再次，坚持法治概念的历史感和实践性，意味着要从程序法治与实质法治、成文法律与不成文法律（党章党规、文明传统）的双重视角看待和探索社会主义法治，并且保持社会主义法治内涵和外延的开放可能性。最后，坚持法治概念的历史感和实践性，要求党组织和党员率先垂范，不仅依据宪法法律治国理政，而且党依据党内法规管党治党。

党的领导与依法治国相统一的社会主义法治道路，在法治理念（Idea）上是历史与逻辑的统一。然而这种统一不是孤立、静止和片面的，而是在具体的展开环节中经历不断地自我否定与否定之否定的辩证过程。因此，党的领导与依法治国相统一并非意味着党的领导与依法治国之间不存在或不会发生矛盾冲突，而是意味着社会主义法治从概念到实践以及从实践到概念之间的往复运动，在不断产生和解决新的矛盾的基础上达成的对立统一。由此出发，探索党的领导与依法治国关系需要认真对待以下的具体的对立统一关系。

第一，坚持党的领导和遵守宪法法律的关系

坚持党的领导与遵守宪法法律的关系是党-法关系的核心问题。四中全会公报既强调“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”，也提出“党的领导必须依靠社会主义法治”，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系”。坚持实事求是的法治道路，既需要反对片面强调党的领导而把宪法法律工具化乃至虚无化，也需要反对片面强调遵守宪法法律而排斥党的领导地位，推崇去政治化的“司法独立”。

一方面，宪法是根本大法，中国共产党的领导地位，是我国宪法确立的。坚决维护宪法法律权威，首先就要坚持党的领导。这是社会主义法治的根本要求和全面推进依法治国的题中应有之义。中国宪法规定了包括共产党在内的各政党和一切国家机关“都必须以宪法为根本的活动准则”。《中国共产党章程》提出：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，“党内严格禁止用违反党章和国家法律的手段对待党员”。四中全会公报强调，要坚持党的领导核心作用，统筹依法治国各领域工作，确保党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面，建设社会主义法治体系。如《决定》提出，党中央凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。

另一方面，在领导方式上，党的领导是政治思想领导、方针政策领导。党的决定是政治性的，不等于国家法律，没有法律强制力。党的意见与人民意见结合起来，通过人民大表大会的民主立法，成为国家法律，成为执法和司法活动的规则依据。因此，在具体的法律行为中，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。因此，四中全会强调，要改善党对依法治国的领导，不断提高党领导依法治国的能力和水平。党要坚持依法治国、依法执政，自觉在宪法法律范围内活动，党员干部要提高法治思维和依法办事能力，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

第二、依法治国与人民民主的关系

依法治国与人民民主的关系属于社会主义法治的工具价值与目的价值关系。依法治国是社会主义人民民主的国家治理方式；人民民主是依法治国的主体、基础和内在价值。坚持实事求是的法治道路，既要反对将人民民主与依法治国相对立，也要反对抛开人民民主只讲依法治国。

一方面，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是促进国家治理体系和治理能力现代化的基本途径和制度保障。从1999年“依法治国”入宪，到十八届三中全会提出法治中国建设在于推进中国治理体系和治理能力的现代化，其最终目标就是要使中国特色的社会主义制度更加成熟、完善和定型，到四中全会全面推进依法治国，建设社会主义法治体系的社会主义法治进程，是党和人民党总结共和国前后三十年的治国理政和法治经验基础上的历史选择。

另一方面，依法治国的主体和力量源泉是人民，依法治国的目的是为了人民当家作主。正如十八大报告指出的，“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主”。人民当家作主还有更深远的指向。中国要人民当家作主，也要带领世界人民有当家作主。在这个意义上，宪法上的“人民主权”并不只对革命建国的法理确认，也不仅仅指向的不仅指向共和国的独立和人民当家作主，最后指向是普遍历史的东西。

值得注意，四中全会的公报和决定没有提“专政”一词。的确，在字面意思上，“法治”与“专政”似乎是两种对立的政法理念。然而如果缺少了“专政”这一要素，如何保证人民当家作主以及人民主体的阶级领导属性，成为社会主义法治建设的理论和实践难题。更为棘手的问题是，现行宪法第一条用“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政”规定了中华人民共和国的社会主义属性。因此，去除或淡化人民民主专政和人民的阶级性，涉及到“依宪治国”的相关宪法问题。

第三、党章党规与国家法律的关系

党章党规与国家法律的对立统一，是坚持党的领导与遵守宪法法律的党-法对立统一关系的自然延伸。坚持实事求是的法治道路，意味着既反对用党章党规代替宪法法律的党-法不分的“前现代”国家治理方式，也反对割裂党章党规与宪法法律的关系，将党章党规排除在社会主义法治体系之外。

一方面，党章党规与国家法律都依赖于党的领导，共同构成社会主义法治体系基本结构。首先，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，其中就包括形成完善的党内法规体系这一任务。法治体系的内容从来不仅仅是成文法律，而是不成文法与成文法的统一。在社会主义中国，除了国家法律，党规党法和民间习惯法都是法治体系的组成部分。

其次，党章党规是国家法律制定和修订的重要渊源和方向先导。在现行1982年宪法的制定过程中，许多重要和关键和改进都是源于1978年中共十一届三中全会决议、1980年《党和国家领导制度的改革》1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》、1982年《中国共产党章程》的相关规定。而且，1982年以来宪法的重大变革均以党章的变革为前导。

另一方面，党章党规与国家法律在治国理政的对象、分工和标准上存在差别。国家法律的适用对象是公民，党章党规的适用对象是党员。立法、执法、司法环节制定和适用的规则是国家法律，而依规治党适用的规则是党章党规。党章党规对党员的要求高于国家法律对普通公民的要求。从党章到《八项规定》，党章党规体系严格要求党员为人民服务，党章规定党员有义务“模范遵守国家的法律法规”，因为党是工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，“先进性”决定了党的“代表性”，也决定依据党章党规严治党的必要性。

第四、改革与法治的关系

改革与法治的对立统一，在现阶段表现为全面推进依法治国与全面深化改革的对立统一，全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。坚持实事求是的法治道路，既要避免把法治当成限制改革的僵化的规则治理，也要避免脱离法治思维和法治方式的改革路径。

一方面，在依法治国中全面深化改革。法治是改革的内在要求和重要环节，全面推进依法治国关系落实全面深化改革顶层设计，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。全面深化改革需要运用法治思维和法治方式，加快建设社会主义法治国家。实现立法和改革决策相衔接、深化行政执法体制改革、优化职权配置的司法改革都是全面深化改革的重要环节。

另一方面，通过法治建设巩固改革成果。四中全会公报指出，凡属重大改革都要于法有据，确保在法治轨道上推进改革。因此，正确处理法治与改革关系，需要科学立法、通过法律落实改革任务，在司法中通过法律实现改革目标。

决议公报指出，凡属重大改革都要于法有据，但哪些方面是已经成熟的、需要刚性约束，哪些方面仍然要探索和裁量，不能一概而论。比如知识产权问题这几年呼声很高，但知识产权本来就是美国主导的世界法权体系的重要部分，而且美国近年来也试图通过《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP)等新型法权体系绕开知识产权壁垒。反之，如果中国知识产权法律体系越来越刚性，则可能阻碍中国创造。另一面比如拆迁法律，减少自由裁量权被实践证明是合适的。

第五、法治主义与群众路线的关系

法治主义与群众路线的对立统一，突出表现在司法问题上职业主义与群众路线之争。坚持实事求是的法治道路，既需要反对仅仅从职业逻辑进行司法裁判，也需要反对用政法逻辑取代“独立审判”的专业司法。

首先，《宪法》等法律明确规定人民法院依法独立行使审判权，行政机关、社会团体和个人均不得干涉。依法独立行使审判权，正如四中全会公报所言，要推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，从专业法律人中吸纳和招录法律人才。

其次，坚持司法群众路线，法官“全心全意为人民服务”，不仅是党的领导和社会主义法治的要求，也是《宪法》、《法官法》等法律的明确规定。因此，法律专业人才的准入门槛是否仅仅是封闭的“法律专业学历”或“司法考试证书”，值得思考。这也涉及到“职业导向”的法学教育如何真正培养能够实践“群众路线”的价值观和技能的法律人的问题

最后，现代中国是并且仍然是一个“政治经济发展不平衡的大国”，平衡东部与西部、城市与乡村、中央与基层的法律矛盾，需要坚持法律职业主义和群众路线的对立统一。从法院和法官的角度出发，我们可以粗略地说，目前大中城市的法官更想扩权，而基层法院想要更多的协调。这就涉及到陌生人社会与熟人社会的不同司法逻辑。从司法受众角度看，当下中国的人民大众，特别是弱势群众，对于以调解为代表的司法群众路线有着强烈的社会需求。在根本意义上，一个能够有效回应民众司法需求的法律体系，才能获得真正的合法性和司法权威。

第六、独立自主与学习外国经验的关系

“坚持从中国实际出发”是四中全会决定的基本原则，在这个基础上，决定提出：“借鉴国外法治有益经验，但决不照搬外国法治理念和模式。”如何做到既从中国实际出发，又善于学习外国法治有益经验呢？从经验看，过去三十年中国主要学习的是西方发达国家的法治经验。毋庸讳言，的确有学者甚至个别立法者也把特定历史情境中的西方某国法律当成法治的标准答案。

实事求是地学习外国法治的有益经验，要求中国法治在学习特定国家的法治经验时，既重视特定法律的现状，也注重它们的发展源流和历史情境，以及不同国家的不同法治模式；既重视西方发达国家的法治经验，也注重第三世界国家的法治经验特别是盲目照搬外国法律体系的教训。一个颇有意思的例子，就是菲律宾和利比里亚两国的宪法和政治制度基本照搬美国宪法，但前者是著名的政治经济失败的“香蕉共和国”，后者长期处于内战状态，也是著名的“失败国家”。

最后，党的领导与依法治国的对立统一涉及到其他许多方面的关系，如共和国法治实践前后三十年的关系、依法治国与以德治国的关系、中央与地方的法治关系。作为结语，如何从实际出发，实事求是地理解和处理这些具体的对立统一关系，塑造和决定了党的领导与依法治国相统一的社会主义法治道路的基本形态。在上述丰富和复杂的具体关系中，在我看来，最重要的也是最可能操作的是，是认真对待现行中国《宪法》，将依宪治国从方向和口号化为具体的释法和行宪。当然，这个问题恐怕是另一篇文章的主题了。

（本文系2014年11月《经济导刊》杂志社举办的“依法治国研讨会”的发言稿扩展而成，部分发言摘要刊登于《经济导刊》2014年12期，谨表谢忱。）