汤绍成：美台开始对北京玩“香肠策略”

【2015台美之间的“香肠策略”随着双橡园里缓缓升起的青天白日满地红旗浮出水面。升旗事件发生后，中国外交部发言人华春莹5日表态：“坚决反对台湾当局驻美机构举行所谓‘升旗’仪式，并已向美方提出严正交涉。”马英九没欣慰多久，美国国务院发言人普萨基就给台湾泼了盆凉水：升旗与美国政策不一致。不过，曾经出言莽撞的普萨基这次却用词讲究——“可能违法”。这个“可能”也许警示我们，美国的表态并不意味着“香肠策略”不存在，只是切片比较薄罢了。】

今年元旦，台湾“驻美代表处”举办升旗典礼，此乃“台美断交”36年以来首次，引起一些揣测。

其实，从台北的立场观之，此乃一项甚为重要的“外交”突破。此前，台美双方曾达成协议，在台湾庆典活动时，官方单位只能在庆典当时的室内场地悬挂“国旗”。换句话说，室外（也包括双橡园）与其他公开场所均不得为之，但若是侨胞所为，则不在此限。

今年元旦，台湾“驻美代表处”举办升旗典礼，此乃“台美断交”36年以来首次，引起一些揣测。

基于此，这次的活动有三点比较特殊之处。首先，此次是升旗典礼，此乃与一般的“国庆酒会”不同，因为在酒会宾客到来时，“国旗”早已挂好，因而没有升旗典礼。再者，此次虽是在室外，但只是在台湾 “驻美代表处”双橡园的内部园区，且也只有台湾相关“外交”人员参与。第三，在台湾的参加人员当中，军人都着军装，还举行赠勋仪式，其所突显的国家象征意义明显。综观这些特色，此次可谓是一记再明显不过的擦边球，试探北京一中原则的底线。

其实，台北方面企图在“外交”上有所突破，由来已久，端视台湾的努力、北京的善意与相关国家的支持与配合而定。就以2012年台湾明确表达有意加入国际民航组织（ICAO）为例，当时北京已表示善意，因而在2013年台湾顺利成为该会的观察员，但仍需邀请函才能与会，此乃北京防堵民进党的安全措施。可是，事前美国众议院通过法案支持台湾此举，不久参议院也如法炮制，最后奥巴马总统还签署同意书。

当时为顾及北京的立场，台湾只希望美国众议院支持即可，以便低调处理。孰料参议院还有总统均表达了支持的立场，再加上台湾在事后只向美国致谢，而置北京的善意于不顾。结果，台湾原本还有意加入的联合国气象组织（UNFCCC），则以搁置告终。据悉，原本北京有意二者比照办理，但因台湾在ICAO方面的表现令北京难以接受，故造成遗憾。

综观此一事例，其实这是一个结构性的问题在作祟。虽然北京默许台湾参与ICAO，但因为这只是“外交”事务，若政府或“外交”主管部门感谢北京，那只要等到北京的善意即可坐吃山空？或“外交部”只要支持陆委会来改善两岸关系，其“外交”成绩就会自然亮丽？！那“外交部”只要变为陆委会的外事处即可。所以，就算真的如此，台北也不能向北京致意，顶多私下表达而以。

再以美国的立场观之，在ICAO案方面，美方明知北京已经默许，因而顺水推舟，这不但不会开罪于中共，同时更能获得台北的好感，何乐不为？况且，美方此举还超过了台湾的期待，其速度之快，超出想象，因而拉拢台湾的策略成功。当然，台湾的努力功不可没，但若说这都是台湾努力的结果，可能与事实不符。因而可以确认，台湾的“外交”空间事宜，大国之间的博弈才是最后的决定因素。

依此脉络可知，美方当然有意在限度内支持台湾的“外交”作为。但是，若再加上1949年（白皮书）与1979年（断交）两度台湾被美国抛弃的经验可知，当陆美双方关系处于重要的关键转折时，台湾可能立即成为美国的绊脚石，必立即除之而后快。相对的，若陆美关系处于恶化之际，比如在2001年911事件爆发前夕，布什总统曾言不惜一切代价来捍卫台湾，当时台湾又立即成为美国对付中共的最佳武器。布什总统的话言犹在耳，911事件改变了一切，可见国际情势对于美台关系的关键影响性。

或可谓星移物换，事过境迁，也确实如此。但若谓美陆台三边关系的本质因此完全改变，那倒也未必。以上述美陆关系好坏的两个极端来观察，当前北京与华盛顿可能正处于一个既合作又斗争的竞合状态，或可称为是一个新常态（new normal）。因为这种态势还可能保持一段相当长的时间，比如在上述两个极端中摆荡，目前大幅震荡的可能性较低，因双方都无意恶化双边关系，如此两国都得不偿失，何苦来哉？

可是，小幅震荡，或以所谓的刺针政策（needle policy）为之，仍不失一个有效的手法。易言之，故意小幅度挑战对方底限，但这又不至于伤害大局，其尺度拿捏，乃高度艺术也。若以整体政策观之，这也可称为是香肠策略（salami tactic）。意即先切一小块试试，若对方无反应那就继续，之后积少成多，整条香肠都已切完，春风已过万重山的事实已造成。否则，就此打住，以后再说，也未伤大雅。

其实，双橡园的规格与性质比较特殊，因为有一个比较大的内部庭园以及旗杆，且属“中华民国政府”财产，自主行为的空间比较大。综观台湾驻其他重要国家的代表处，都没有这种空间与设备，因而也难以举办升旗活动，因为这些单位都处于大厦之内，只有法国代表处有一个中庭，但那也只是作停车使用。况且，这些单位的房舍都是租赁性质，因而所受到的限制较大。

总之，由于元旦是世界的公定假日，之后又有三天连假，北京当然无法立即反应。至本文截稿前，只听到美方对此活动的轻度批判。但明眼人均知，没有美方的默许，此活动是不会举行的，因为风险太大。但这是否会产生溢出效果，北京的反应极为重要，其轻重拿捏，或放或堵，值得关注。