明确规范地方立法权限

正在北京举行的十二届全国人大常委会第十二次会议，听取了全国人大法律委员会主任委员乔晓阳作的关于立法法修改情况的汇报。立法法修正案草案初次审议后，全国人大法律委员会根据党的十八届四中全会精神，听取常委会组成人员和各方面意见，在规范地方立法权限、完善法律草案表决机制等方面进行了研究修改。

界定较大的市的立法权限

党的十八届四中全会对明确地方立法权限和范围提出了要求。乔晓阳在向常委会汇报时说，较大的市是省、自治区行政区域的组成部分，赋予设区的市立法权，既要使其可以根据城市的特点制定规范，也要避免重复立法，维护法制统一，在中国特色社会主义法律体系已经形成的情况下，对较大的市的立法权限进行界定是必要的。

据此，二审稿关于地方立法权作了三个主要修改：一是规定较大的市（包括设区的市）制定地方性法规的权限为：可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项，制定地方性法规。同时规定：“法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的除外”。二是对原有49个较大的市已经制定地方性法规的，规定其涉及上述事项范围以外的，继续有效。三是根据全国设区的市的实际情况，对省级人大常委会确定赋予设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，在一审稿规定需要综合考虑“人口数量、地域面积、经济社会发展情况”的基础上，增加了“立法需求、立法能力”等因素。

草案二审稿对地方政府规章也作出限制性规定：没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

草案二审稿同时规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规。

完善法律草案表决机制

草案二审稿完善了法律草案表决机制，规定法律草案表决稿交付表决前，委员长会议根据审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决。同时，对单独表决后的处理作了规定。

针对近年来全国人大常委会对法律进行“打包”修改的实践，草案增加规定，对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，经委员长会议决定，可以合并表决，也可以逐个表决。

发挥人大代表在立法中的作用

根据党的十八届四中全会决定要求和常委会组成人员的审议意见，法律委员会经研究，建议在草案二审稿中增加规定：征求全国人大代表对法律案的意见，应当将有关情况向代表反馈；专门委员会和常委会工作机构进行立法调研，可以邀请有关代表参加。常委会会议审议法律案，可以邀请有关全国人大代表列席。

完善行政法规制定程序

有的常委会委员、部门、地方提出，建议对制定行政法规的程序作进一步完善。对此，草案二审稿增加规定：国务院根据国家总体工作部署和全国人大常委会的立法规划，编制本年度的立法工作计划，并与全国人大常委会的年度立法计划相衔接。国务院法制机构应当及时跟踪了解国务院各部门落实立法工作计划的情况，加强组织协调和督促指导；重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规在起草过程中，应当广泛听取相关领域的人民代表大会代表，有关地方人大常委会，有关机关、组织和公民的意见。行政法规草案应当通过网络等媒介向社会公布，征求意见，但是国务院决定不予公布的除外。

建立备案审查制度

有的常委会委员、地方、团体和专家提出，规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度，建议增加主动审查机制，加大备案审查力度。

法律委员会经研究，建议增加规定，有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查；全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构将审查、研究情况除可以向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈外，并可以向社会公开。

《 人民日报 》（ 2014年12月25日 11 版）