王长江：关注依法治国下的创新困境

我今天演讲的主题是《关注依法治国下的创新困境》。现实当中存在这样的现象。一方面我们急迫的呼吁改革，但另外一方面，我们也看到改革出现很多其他的现象，好多地方处在等待观望的状态当中，希望中央赶快出台什么东西，出台之后我们好动，否则一动就出问题了，一动就越过边界了。

怎么理解这种现象？我们国家的改革是有自己的路径的。改革最基本的动力还是来自于地方和基层，我们应该承认这点。为什么这么说？我们总是说我们党、政府面临着严峻的考验和挑战，好像是说我们整个党和政府都面临着这样的问题，实际上不是这样的。一个党、一个政府首先面对具体的人。比如说发生群体性事件，这个群体性事件烧了我们的车和大楼。烧的是中央的大楼吗？烧的是国家领导人的小汽车吗？不是，烧的是我们地方干部的大楼和小汽车。

地方和基层的党员、领导干部首先面对的是这些具体的挑战和考验。因此即使为了改变自己的生存环境也有强烈创新的冲动。邓小平怎么评价这种冲动？他说的非常明确。我们中央好政策是从哪里来的？不是我们杜撰出来的，不是我们在办公室想出来的，而是地方进行了大量的探索，我们只是在他们的基础上加以总结，加以概括，提升为党的政策，于是就变成好政策了。

所以，好的改革政策应该是上下互动、良性互动的结果。用一种比较理论的语言说就是，一方面要鼓励地方的探索和创新，另外一方面又要制定政策、规矩，也就是我们所谓的依法治国。

这次四中全会提出一个很重要的观点把两者结合起来。一方面推动改革，另外一方面改革又要有法有据，把这两者结合起来。一方面我们要大力支持改革，让大家去试去闯，另一方面又有法律的规范，下一步创新的时候有法律的依据可以遵行。我们法律的制定者，有长远的规划给改革提供了足够的空间，这是非常好的良性互动的状态。

但是，良性互动的状态是一种理想状态，在现实中是不是这样呢？恰恰相反，实践当中，我们会遇到很多的问题。首先我认为有这么几个问题。第一，法律法规的制定者，一是人大，二是部门。部门制定行政法规，人大制定法律。但实实在在说，人大代表的构成更多是领导干部，实际上就是从这些部门里来的。这样的人大究竟会不会在改革还没有开始的时候给改革提供一个足够的空间？部门就更不要说了。我们所谓的改革，很重要的就是要改部门。你能设想部门制定一个法律，这个法律就是改我自己？我们能这样设想吗？所以，在这个概念里面，多多少少存在那么一点矛盾，我们如何看待是很重要的问题。

第二个方面，我们现行的体制也使得这个问题显得比较难突破。我们现行的体制还是苏联给我们留下的一套高度集中的模式。这样一套模式在权责分配上是极其不平等的。权力运行的基础依据是权责平等。中国如果出了问题，中国共产党是唯一的执政党，你拿了整个国家的钱，同时你为整个国家负责。对一个党来说是这样的，对一个政府也是这样的。但由于我们的体制是高度集中的体制，我们又可以在体制内部进行权责的分配。在这种情况下，我们就发生了问题。我们的权责往往是不对等的。上级是你的上级，你和它之间不是平等的关系，是服从的关系。既然是服从的关系，它又是权力的分配者，我们有没有可能，给自己留下更多的钱，给下级更多的责任？这种情况不是假设，这种情况在现实当中存在的。久而久之就形成了一种现实，越到上层越能够获得更多的钱，越到下层权力都被拿走了，却有更多的责任。

在这种情况下，我是更高的层级，手里有钱，但是把责任推到下面去。你现在让我制定改革的方针，说要改这种现象，我凭什么改？我有什么愿望去改？我觉得我有权又不需要负责任挺舒服的，挺爽的。但是下面如果没有我制定的这些规矩你就不能改，因为你必须有法可依。这样的改革会走到什么样的困境中？我想恐怕是很难的。

第三个方面，在深水区进行改革，本身就带有综合性、系统性、整体性。如果只是下动上不动，等于动了也白动。如果上动下不动，你也推不动，必须上下齐动。在这样一种情况下，如果上面不动，下面即使改革就会遇到很多瓶颈和风险。过去好多改革已经遇到这样的风险了。比如，我在地方做了探索，这个探索实际证明非常成功，但是报上去，用不了多久就销声匿迹了，甚至干脆来人叫停。为什么叫停？上级找各种理由说你这个改革对你这个地方合适，但是可能出现各种各样的问题。即使可能的问题不出现，你这个经验对你这块地方适应，但是对另外一块地方可能不适应。他会找出各种各样的理由拒绝你。因为不改对他挺好，为什么要改？又回到我们这样的困境当中。所以从这个角度来说我们到底怎么对待这种现象？不是说用一种理想的状态、理想的描述就能把问题解决掉。

站在这一点上，我们可能遇到这样的困境？下面有很大的欲望改革，有很强的创新欲望，但是左等右等只听楼梯响不见人下来，使得改革可能胎死腹中。我们今天的改革真的有这种危险。怎么办呢？我想至少有几条还是应该大力倡导的。

第一条，应该确定改革有法有据的层级，不能只要上级的一个说法，或者审计部门的什么说法。好多东西是部门确定的，好多东西都是过去确定的。什么叫改革？改革就是突破很多过去的陈规陋习。不要说别的风险，不动这个东西，还认为是一个规矩，就改不动。这种情况下，改革怎么往前推进呢？

我认为把部门立的法适当的加以清理。第一，人大是立法机构，它立的法具有法律效力。第二，政府的立法是一种行政法规，还是有法律效力的。但是再往下恐怕就得重新整理了。在党内，我想来想去恐怕有两层，一层是党的代表大会和中央委员会。他们是决策级，所以做出来的一些决定必须有党内法规的效力。第二党纪律委员会，它不是从纪委的角度考虑问题，而是从全党角度考虑问题。这两个是作为有法有据最重要的层级，其他部门的法应该照这样的逻辑梳理。

否则我们现在说有法有据，但是很多东西都进入这个法里面，反倒使改革寸步难行。网络管控是需要的，但是我们有很多部门，乃至于大企业，把自己的意图放在里面去。企业里面发生的一件事也成了敏感词，不能说了，不能点击了。这样下去还有什么改革的动力，还改什么。从这个角度去说，还是给它规定了一定的层级，否则的话，改革寸步难行。

第二条，对人大代表和党代表的构成进行改革。我们现在立法者、司法者、执行者、监督者煮在一锅里。过去我们不太承认权力是要受到约束的。不受约束只能一锅煮了。现在我们看到这些腐败现象都是权力不受约束的结果。我们承认绝对权力导致绝对腐败。我们过去分权是不科学的分权。你的决策权、执行权、监督权相互分开，有不同的机构掌握，产生一定的边界，产生对权力无限延伸的阻隔作用。决策权、执行权、监督权捆绑在一起，分给不同的单位。每个单位都有这种决策权，每个单位都有这样的执行权，每个单位自己监督自己，又是裁判者，又是运动员，像这样没有不越过边界的。；我们人大代表的组成也是这样的，又是领导干部，又是人民代表立法者。你这个立法者立的什么法？我站在我的行使权力的角度立法，这个立法能符合实际吗？所以从这个角度去说，必须改变这种人大代表和党代表的构成关系。关于这方面有很多人有非常好的意见。比如说加大人民代表专职代表的比例，加大党代表专职代表的比例，减少领导干部在人大代表当中的人数。这些都是进一步推动改革必须要做的。

第三条，改革决策方式。在立法决策中，尽量减少部门的参与。我们现在有很多是部门直接参与到决策当中，甚至我们现在成立了很多领导小组。按道理说，领导小组是一种很好的形式，超越部门之上，在部门之上做出决策，做出决策由部门执行。但小组事实上运作的方式，不一定是全部，但是很大一部分，运作的方式是，我成立一个小组，这个小组是临时的，这个小组没有固定的编制，我从有关部门和对象里面抽人。比如，现在思考一个金融决策，我把银行、财政部等跟钱有关的头头脑脑叫在一起讨论金融决策。做出来的决策由他执行。他从执行角度做决策，所以决策权执行权完全混在一起。在这样的情况下，你做出来的决策带有执行者很重的痕迹，忽略了监督者的作用。这种决策方式也应该以改革的精神去推进、设计，去进行顶层设计。这方面的问题在我国还是比较多的。过去为什么有的决策不符合老百姓的要求，引起了很大的反弹。我们自己闭门做决策，把改革变成了部门之间的相互博弈，相互讨价还价，这是不行的。

第四条，建立立法诉求平台和机制。我们说改革要有法有据我觉得是对的，因为我们国家的改革总体上应该是有序推进。为什么要有序推进，因为我们和别的国家改革不一样。别的国家是一步一步发展来的，碰到问题就改革。中国不是这样的，你碰到一个问题解决一个问题，一步一步的前进自然发展，人家又发展到前面去了，你始终在人家后面。我们必须有超越意识。但是，在这种超越意识下，必须使改革有序。

很多制定规矩的这些部门，本身没有改革的动力怎么办？我们可以设立一种诉求平台。比如说我们觉得这个地方、这件事情、这个方面应该改革，我们就有提议。提到利益相关部门必须及时做出应答，不能置之不理。如果不能及时做出回答，说明你服务不周到。此问题非常的严重，但是你用官方语言说还是要商量研究，那也不行，必须做出明确的回应。要有这样明确的回答机制，让部门，让所谓的上级单位也担起改革的责任，只有这样才能真的使得改革能够落实。

改革要有法有据，改革要依法治国，在这样的框架里面进行，这个框架是没有错的，问题是运行到现行体制中还发现有不少的问题，如果不克服这些问题，我们的改革停留在口头上，无法向前，这是我们每个人负不起的责任。我们必须对这些问题加以强烈的关注。（王长江）