全国人大：地方规章满两年 或立法或废止

昨天上午，全国人大常委会第十二次会议召开，再次审议立法法修正案（草案）（以下简称“二审稿”）。二审稿规定因行政管理迫切需要，可先制定地方政府规章，两年后需继续实施的，要提请本级人大或其常委会制定地方性法规。

草案还规定，没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府不能设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加义务的规范。此外，二审稿明确，税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定。 京华时报记者孙乾新华社

亮点一

规章不得随意设定减增公民权义规范

【立法讨论】

根据法律规定，地方性法规只需与法律、行政法规不抵触，地方有充分的立法自主权，但是地方政府规章必须依据上位法，不得在上位法之外增加规定。

审议时有意见称，涉及公民权利义务的事项，应当制定地方性法规，但制定了地方政府规章，建议进一步明确地方政府规章与地方性法规的权限划分。

政法大学教授朱维究称，对公民权利进行限制的，必须由人大立法；限制政府权力的，政府可以制定规章。

【草案确定】

对此，草案二审稿对地方政府规章还作出限制性规定：没有法律、行政法规、地方性法律依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

二审稿同时规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规。

■本市现状

尾号限行已存在6年

在现实生活中，本市居民对“工作日机动车尾号限行”体会颇深。

2014年3月中旬，北京市政府召开常务会议，研究继续实施工作日高峰时段区域限行交通管理措施等事项。决定从4月11日至2015年4月10日，北京继续实施工作日高峰时段区域限行措施，即在工作日早上7时到晚上8时期间，五环路以内道路机动车按车牌尾号限行。

尾号限行措施从2008年10月11日开始，北京开始实施工作日五日制尾号限行措施。此后该措施被屡次延长。

该决定以《通告》的形式对市民公布，通告中表示，其根据《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市大气污染防治条例》有关规定做出。

市交通委相关负责人在接受媒体采访时也表示，按目前交通需求，在没有更有效的治堵措施出台之前，继续实施工作日高峰时段区域限行措施非常必要。

■专家说法

限行或将上升为法规

北京大学法学院教授王锡锌接受京华时报记者采访时表示，立法法二审稿增加的上述内容，实际是承认了地方管理的需要给予其一定的治理空间，但同时，如果关系到公民合法权利和义务的情况，要于法有据，因此做出上述规定，实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或常委会制定地方性法规。“二审稿实际上在这两者之间做了权衡。”

王锡锌表示，谈及“减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”在实践中，除了地方政府规章以外，一些法律效力尚不及政府规章，而且不经人大备案审查的各种规范性文件也更应该得到规范。按照立法法二审稿的上述精神，这类规范性文件也应该纳入到更加严格的程序当中。其中，与市民体会最深的当属“工作日机动车尾号限行”。

王锡锌表示，以北京市实施的机动车尾号限行的行政措施为例，该行政措施实际是一种依据大气污染防治法、道路交通法来制定的一种临时性的地方交通管理措施。但因为实际需要，由临时性的行政管理措施变成常态化的举措。

王锡锌也提出，如果立法法规定的该条文得以通过，那么按照这一规定，一些实施已经超过两年的规章继续实施要上升到地方性法规。按照这一思路，那么已经实施超过两年仍在继续实施并已经变成常态性的尾号限行举措，是否也有可能提请北京市人大或常委会制定地方性法规，而成为需要北京市行驶的机动车遵守的一条法规？

亮点二

税收只能由法律规定

【立法讨论】

十八届三中全会提出要“落实税收法定原则”。

草案一审时，有常委会委员提出，罪刑法定和税收法定都是重要的法治原则，立法法对关于犯罪和刑罚的事项不得授权国务院作了规定，对于税收法定原则也应作出同样规定。

还有常委会委员提出，建议将“税收”基本制度单列一项，既体现税收与海关、金融、外贸等在制定法律方面地位的不同，也强调税收基本制度涵盖的范围不同。

【草案确定】

吸纳了多方意见，二审稿根据税收法定原则，对全国人大及其常委会专属立法权中的税收基本制度作了进一步细化，

将税收一项单列出来，规定税种、纳税人、征税对象、计税依据，税率和税收征收管理等税收基本制度，只能由法律规定。

【专家说法】

中国政法大学财税法研究中心主任施正文说，在很多人眼中，“税收法定”是个很专业的术语，这一原则是指国家征税要通过立法机关，通过明确的法律规定来征收。

施正文说，立法法是规范立法活动的法律，这部法律要更加明确“税收法定”原则。这次立法法的修订完善税收法定原则是非常必要，也是非常重要的。

“从修改的条文来看，立法从疏到细，是税收法定原则的进一步细化，税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率属于税收的实体要素，税收征收管理属于税收的程序要素，都必须由法律规定。”施正文说。

据了解，现在我国有18个税种，其中有3个是全国人大立法征收的，分别是个人所得税、企业所得税和车船税，其他15个税种目前是全国人大授权国务院通过制定税收的暂行条例来征收的。

亮点三

较大市立法权收紧

一审稿将过去49个较大的市享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市。此后一些较大的市提出，将已经享有地方立法权的49个较大的市与233个其他设区的市置于同一“起跑线”，大大削减了49个较大市的立法权限，建议分别情况，区别对待。

二审稿进行了三处修改：一是规定较大的市（包括设区的市）制定地方性法规的权限为：可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项，制定地方性法规。同时规定“法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的除外”。

二是对原有49个较大的市已经制定地方性法规的，规定其涉及上述事项范围以外的，继续有效。

三是对省级人大常委会确定赋予设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，在一审稿规定需要综合考虑“人口数量、地域面积、经济社会发展情况”的基础上，增加了“立法需求、立法能力”等因素。

亮点四

建立单独表决制度

草案二审稿完善了法律草案表决机制，规定法律草案表决稿交付表决前，委员长会议根据审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决。同时，对单独表决后的处理作了规定。

上海交通大学教授徐向华认为，单独表决制度是相对于整体表决而言的一种表决方式，主要是为了防止法案由于个别条款的争议而反复讨论，难以提交表决。他建议，对单独表决适用情形、提议主体、提出时间、决定程序、通过规则以及表决后的处理等作出明确规定。

草案二审稿增加规定，举行立法听证会，要听取“基层和有关群体代表、有关部门、人民团体、社会组织和有关专家等方面”的意见；专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家学者参与起草工作，或委托有关专家学者、教学科研单位和社会组织起草。