大气污染防治法修订草案:重污染天停产限行拟入法

昨天，十二届全国人大常委会第十二次会议审议国务院关于提请审议大气污染防治法修订草案(以下简称《草案》)的议案。《草案》从66条增加至100条，新增条款超过原法的一半。按日计罚、区域联防联控、重污染天气下机动车限行等举措均入法。

京华时报记者王硕 综合新华社报道

□亮点

1排污总量控制扩至全国

《草案》提出对重点大气污染物排放实行总量控制，将总量控制和排污许可由“两控区”拓展到全国，明确分配总量指标、明确发放排污许可证的原则和程序，对超标、未达标的地区实行区域限批，并约谈主要负责人。

“两控区”是酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区的简称。为防止和减轻酸雨和二氧化硫对环境的破坏，我国划分了酸雨控制区和二氧化硫控制区，采取了各项防治措施。目前，我国被划定为“两控区”的总面积约为109万平方公里，涉及27个省、自治区、直辖市的175个地市，占国土面积的11.4%，北京、上海、天津均在列，但均已通过防治措施实现达标。

实施总量控制后，省、自治区、直辖市人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点大气污染物排放总量。对超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的环境空气质量改善目标的地区，国务院和省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门应当暂停该地区审批新增重点大气污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。

2政府可按需限行机动车

《草案》以修订的新《环保法》为依据，并全面落实《大气十条》提出的各项制度措施，提出了燃煤、工业、机动车和扬尘四个治理的重点领域。其中，在机动车大气污染防治中提出，“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需求和机动车排放污染情况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告”。

对于该条款，北京市已于2013年10月发布《北京市空气重污染应急预案》，规定发布一级红色预警(即预测未来三天持续出现严重污染)时，全市范围内将按规定实施机动车单双号行驶，其中本市公务用车在单双号行驶的基础上，再停驶全部公务车辆的30%。据了解，预案发布以来，北京尚未启动过该级别的预警。但在APEC会议期间，为保障会期空气质量，北京实施了单双号限行。

3区域联防联控应建机制

《草案》增加两章，专述重点区域大气污染联合防治和重污染天气应对。

《草案》提出，要建立区域大气污染联防联控机制，规定重点区域应当制订联合防治行动计划，提高产业准入标准，并在规划环评会商、联动执法、信息共享等方面建立起区域协作机制。此外，可能发生重污染天气时，有关地方政府应当适时发出预警，依据预警等级启动应急响应，并可以采取责令有关企业停产限产、限制部分机动车行驶等应对措施。

4政府治污效果将受考核

据介绍，大气污染防治法2000年修订版本着重规范企事业单位的污染防治义务，对于各级政府、相关部门的职责、义务则规定得较为笼统，只作原则性约束，最为重要的是，内容中不包含对政府部门的考核和问责，使得14年来治理大气污染难以真正落实目标责任。

此次修订则首先提出了政府的环境保护责任。提出建立大气环境保护目标责任制和考核评价制度，对地方人民政府及其有关部门进行考核。并要求空气质量不达标的城市编制限期达标规划，采取措施限期达到。

5污染处罚取消50万上限

“违法成本低，守法成本高”一直饱受诟病。加大处罚力度，不仅在新环保法中得以体现，此次大气污染防治法大修中也进行了修改。

《草案》取消了2000年修订版中对造成大气污染事故企业事业单位罚款“最高不超过50万元”的封顶。此举将大大增加违法企事业单位的违法成本。

《草案》规定，对造成一般或者较大大气污染事故的，按照污染事故造成直接损失的1倍以上3倍以下计算罚款；对造成重大或者特大大气污染事故的，按造成直接损失的3倍以上5倍以下计罚。

对受到罚款处罚后仍拒不改正的，将实行按日计罚的原则。在《草案》中，被纳入“按日计罚”的行为包括：超过污染物排放标准排放大气污染物，或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放的；未依法取得排污许可证或者未按照排污许可证的规定排放的；通过逃避监管的方式向大气排放污染物的；建筑施工过程中未采取有效措施防止扬尘污染的。

□追问

政府按需限行入法会不会为“单双号限行常态化”开绿灯？

对于修订草案中，规定政府可根据大气污染防治需要和机动车排放污染状况，限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，中国政法大学环境法专家王灿发教授表示，该条款给了政府制定规则的权力，属于授权性立法。如果该条款作为法律正式规定下来，有可能成为地方单双号限行常态化的依据。

长期研究环保法律的北京大学教授汪劲认为，这一条款涉及公民出行和机动车财产权利的行使。要授权地方政府，则应严格设定相应的授权条件，比如当可能发生严重大气污染时，或某些污染物指标达到一定数值，或即将出现严重大气污染紧急状态时等等，这些严格限定的前置条件不但要有，还要在法条中明确列举出来。

除此之外，还应有相应的细化补偿措施，中国人民大学法学院副教授竺效表示，“单双号限行常态化”是对公民合法财产的所有权进行了限制，就需要予以合理的补偿。补偿可以包括多种方式，比如车船使用税等税收的减免、保险费用的调整等。总之，配套措施需要精细化。

□背景 出台27年迎来首次大修

据了解，现行的大气污染防治法于1987年制定，在1995年和2000年分别进行了两次修改。此次修订是大气污染防治法制定27年来的第三次修订，也是首次大规模修订。从征求意见稿来看，新增条款超过原法的一半。

据介绍，在1995年修法时，只做了个别改动，2000年通过实施。在2000年修订时，大气污染防治法重点加强了对二氧化硫的排放控制，对防治煤烟型污染发挥了重要作用。

而14年后的今天，随着经济社会的发展，特别是机动车保有量的急剧增加，我国的大气污染正走向煤烟与机动车尾气复合型污染，区域性大气环境问题突出，雾霾等重污染天气频发。

今年9月9日，国务院法制办对外发布大气污染防治法征求意见稿，这个“数易其稿”的版本从现行大气污染防治法的66条改为100条，排污许可制度、煤炭消费总量控制、重点区域联防联控、重污染天气监测预警体系等写入，惩罚力度也突破“天花板”，规定按日计罚和罚无上限。

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