聚焦食品安全问责:程序规定不清 无救济渠道

在就食品安全法修订草案进行说明时,国家食品药品监督管理总局局长张勇曾表示,“食品安全法自2009年颁布实施以来,食品安全形势总体稳中向好。但食品安全事件时有发生,监管体制、手段和制度等尚不能完全适应食品安全需要,法律责任偏轻、重典治乱威慑作用没有得到充分发挥”。

为实现“最严格监管”,此次食品安全法修订,综合运用了民事、行政、刑事等手段,不但对违法生产经营者实行最严厉的处罚,对失职渎职的地方政府和监管部门,也将实行最严肃的问责。

修订草案对行政监管和相关人员建立了一整套问责机制,涉及的内容多达十数条。比如,第一百四十三条规定:县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督、农业行政等部门有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予开除处分;造成严重后果的,其主要负责人还应当引咎辞职:(一)瞒报、谎报重大食品安全事故;(二)查处食品安全违法行为和食品安全事故时收受贿赂;(三)参与、包庇或者纵容食品安全违法犯罪。

对于问责机制,北京大学法治与发展研究院高级研究员刘兆彬认为,总的方向是正确的,但有些问题也值得考虑。

首先是关于问责目的。刘兆彬指出,问责之根本目的是为了把事情做好,而不是为了问责而问责,更不是为了迎合舆论、安抚情绪而问责。“简单的问责容易造成政府包办一切,一出事就找政府,一找就问责了事,而没有对后续整改,提升管理水平做更多的细致工作。”

同时,这一规定还存在其他问题。“比如,问责的主体、程序规定不清、操作性不强;规定的过多、过细,甚至是把行政责任、民事责任、刑事责任混淆、颠倒;对被问责者的救济渠道无明确规定。公职人员正当维权难,等等。”他说。

刘兆彬建议,对相关行政机构问责内容重新考虑。他认为,可以用简洁、原则性条款规定之立法技术,然后由国务院单独制定行政机关人员食品安全问责管理规定,作出全面规范。由人大修订刑法,对相关食品安全刑事责任进一步细化。有关民事责任可由侵权责任法等相关法律作出规定。

他表示,立法进程时间应该服从立法质量。“当年的食品安全法出台受三鹿奶粉事件影响,时间上有些急。本次修法机会来之不易,应当细细打磨,制定有中国特色的高质量的食品安全法。”

食品企业责任约谈“功能定位不清” 专家建议取消约谈纳入执法程序

此次食品安全法修订的总体思路,是建立最严格的全过程监管制度。为此,此次修订草案增设了责任约谈制度。

修订草案第一百一十二条拟规定,食品生产经营过程中存在安全隐患,未及时采取措施消除的,食品药品监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。食品药品监督管理部门未及时发现食品安全系统性风险,未及时消除监督管理区域内的食品安全隐患的,本级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。

对此,北京大学法治与发展研究院高级研究员刘兆彬认为,新创设的这一条款同样存在问题。他指出,首先是责任约谈的功能定位不清,同本法前后不一致。在发生事故、问题隐患、日常执法过程中,调查取证、了解、谈话是监管部门的权力。而存在安全隐患又不及时消除的,在法律责任一章已有规定,即采取警告、责令整改、罚款等措施强制当事人立即改正。“不知再设一个约谈有何功能?”

其次是约谈定性不清。“比如,约谈是责任还是义务?被约谈的企业负责人不来怎么办?约谈是强制性的还是非强制性的?如果是强制性的,显然不合法,可能侵犯了公民的人身权。如果没有强制性,如何执行?”刘兆彬质疑。

“三是没有程序,没有监督制约。用的表述都是‘可以约谈’,让人不理解此条款到底有何实际效果。”他说。

刘兆彬建议,取消约谈一条,前后一致,纳入执法程序之中。对存在安全隐患,又不及时采取措施者,应当依法直接采取有效措施,立即改正,而不是谈谈而已。