新疆兵团转型建城：拟建16市 推进师市合一模式

本报记者李果成都报道

10月7日，新疆生产建设兵团迎来成立60周年，国务院新闻办公室对外发布了《新疆生产建设兵团的历史与发展》白皮书。

这是国新办第一次专门就新疆生产建设兵团发表白皮书，白皮书称，长期以来，兵团充分发挥自身优势，积极适应市场经济要求，调整经济结构和转变发展方式，大力推进城镇化、新型工业化和农业现代化建设，着力保护生态环境，改善民生，促进就业，提高公共服务和社会保障水平，各项事业取得显著成就。

经济驶入快车道

新疆社科院经济研究所研究员王宁称，建设兵团在维稳之外最重要的工作就是帮助新疆发展地方经济。其中，由兵团所带来的先进的农耕技术帮助了新疆的农业发展，而农业的发展则推动了新疆社会经济的稳定发展。

而上述白皮书称，60年来，兵团通过大规模的农田水利建设，持续的丰产攻关和新品种、新科技的推广应用，全国节水灌溉示范、现代农业示范、农业机械化推广“三大基地”建设初见成效。

目前，兵团建成了全国重要的优质棉基地，总产由1954年0.19万吨增加到2013年的146.5万吨，总产占新疆的41.7%，占全国的五分之一。主要农作物综合机械化率达92%，棉花机采面积459万亩，占棉花种植面积一半以上。

王宁对于兵团所带来的农业先进生产技术也深有感触，她上个世纪末期在大阪城挂职，“当时兵团一亩地可以出产6-7吨萝卜，而普通农户家庭还不到一半”，王宁说，“兵团还是新疆最早开始机械化种植的地方，节水灌溉技术也最早由兵团开始研发”。

除第一产业外，二三产业方面兵团也取得突出成绩。“主要是兵团已经形成了一二三产业完整的生产链条，以先进的第一产业为起点的兵团产业链，推动了整个新疆产业经济的发展”，王宁说。

白皮书称，2010年中央新疆工作座谈会以来，兵团经济驶入快车道，生产总值年均增长16.6%，占自治区比重达到17.6%，较2009年提高了3.3个百分点。

而工业化进程明显加快。目前，兵团在纺织服装、食品饮料、农牧机械、新型建材、矿产开发和氯碱化工等六大支柱产业上，形成了六孚纺织、天润乳业、伊力特酒业、青松建化、六师煤电、天业化工、金川矿业等108家大中型企业，其中天业集团和六师煤电年销售收入过百亿，成为经济增长的重要支撑力量。

探索农垦经济体制改革

在大力发展经济的同时，新疆生产建设兵团亦对其农垦经济体制改革进行探索。新疆兵团政委车俊曾表示，新疆兵团要逐步开始实现从“屯垦戍边”向“建城戍边”转变，丰富屯垦内涵、转变屯垦方式，推动形成以城镇化为载体、新型工业化为支撑、农业现代化为基础的发展格局。

新疆建设兵团史志办综合处原处长陈平告诉21世纪经济报道记者，在市场经济体制下，兵团的农垦经济体制改革是非常有必要的，但是不能完全私有化，即必须坚持“小改大不改”的原则，“小改”即团以下可改镇，或建立城市，而“大不改”是指坚持以国有为主的地位，整体上必须坚持党政军统一，这是屯垦戍边的历史使命决定。

其主要的做法，是推进“师市合一”的行政管理体制。“师市合一”是新疆生产建设兵团下辖的农业师和新疆生产建设兵团直辖县级行政区划的一种特殊管理体制。即师和市实行“一套人马，两块牌子”。以最早实行“师市合一”的兵团城市石河子市为例，农八师政委兼任石河子市市委书记，农八师师长兼任石河子市市长。

在新疆生产建设兵团的管理层级中，主要有兵团、师、团（农场）三级，而“师”是兵团中的一级管理层。而在新疆屯垦戍边的60年中，出现了城镇化发展较快的“师”和“团”，而师市合一的市就是在师部城镇化发展较快的基础上建立起来的。目前，兵团在新疆设有7个“师市合一”的新疆维吾尔自治区直辖县级市和5个“团（场）镇合一”的建制镇，由兵团实行统一分级管理。“师和市”、“团（场）和镇”党政机构设置均实行“一个机构、两块牌子”。

新疆大学政治与公共管理学院教授顾光海称：“师市合一模式是在兵团组织面临市场经济的冲击，为适应外部环境而做出的发展模式的调整，形成了职能与资源的优势互补，从而很好的完成行政管理目标的一种特殊的城镇化地方政府发展模式”。

按照“师建城市、团场建镇、整体规划、分步实施、成熟一个建设一个”的城镇化发展思路，根据规划，兵团近期和远期拟建市约16个，多以团（农场）为主进行构建。而在未来，师市合一将优先在南疆地区进行推广，其目标是在2020年前在南疆形成4个左右的师市合一城市。

目前，新疆实施师市合一的地区有双河市、石河子、五家渠、阿拉尔、图木舒克、北屯和铁门关。 第一师四团、五团和六团正在积极申请建镇，届时兵团第一师阿拉尔市将实现师市管理区域和行政区域完全重叠，进一步提升其综合经济实力。紧邻喀什市的新疆兵团第三师四十一团，将以飞地的形式建成图木舒克市辖区的草湖镇。

兵团师市合一的发展模式，也在考虑更加和地方发展相融合，如在2012年国务院批复《天山北坡经济带发展规划》，涵盖了兵团8个师、84个团场，兵团进一步融入新疆发展的核心区域。2013年，兵团发布首部《主体功能区规划》，实现与自治区在规划进度、功能分区、发展方向上同步对接。

顾光海表示，师市合一的体制突破了在一个行政区域内实行单一行政管理体制的模式，将一般意义上的政府体制构建于兵团这一特殊的组织体制之上，既保留兵团特有的功能，又发挥出一级地方政府的治理功能，从而形成了新疆少数民族地区公共治理体制的特有形式。