山西国土厅被指不作为：采矿证拖3年致亏50亿
2011年9月9日，当山西煤炭运销集团元金煤业有限公司（下称“元金煤业”）等10座煤矿拿到山西省煤炭工业厅（下称“山西省煤炭厅”）“变更开采方式”的批复后，来自福建、浙江的众多投资人欣喜若狂——那是一个煤炭行业的“黄金时代”。
然而，“作为前置手续”的批复并未得到国土部门的认可。此后，经过近3年的奔走呼吁，10座由井工开采变更为露天开采的煤矿，采矿许可证迟迟未获核准。其间，山西省煤炭厅与山西省国土资源厅（下称“山西省国土厅”）曾数度交换函件沟通。
这3年里，中国煤炭行业由热转冷，渐入寒冬。由于10座煤矿长期无法建设投产，为数众多的闽、浙投资人被深度套牢，陷入绝境。
“一证”缘何会被搁置3年？7月10日，《中国经济周刊》记者前往山西调查采访。
获准“井工变露采”
2011年5月底，持续两年多的“煤炭资源整合煤矿兼并重组”工作在山西圆满收官。经过这场声势浩大的产业大变革，山西从此告别了“小煤窑”的历史，率先挺进“大矿时代”。
记者从山西省煤炭厅了解到，整合之后，山西的煤炭产业集中度与规模得到进一步提升，矿井数量由整合重组前的2598处减少到1053处，70%的矿井达到年产90万吨的规模，年产30万吨以下的矿井全部淘汰，所有矿井全部实现了机械化开采。
在这一轮重组整合中，元金煤业等10座煤矿（注：其余9座煤矿为山西煤炭运销集团和顺运通煤业有限公司、大同煤矿集团宁武半沟煤业有限公司、山西和顺正邦隆鑫煤业有限公司、山西浑源恒山阳光煤业有限责任公司、山西昔阳安顺李夫峪煤业有限公司、山西浑源瑞风煤业有限责任公司、山西煤炭运销集团东井岭煤业有限公司、山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司、山西朔州平鲁区西易杰旺煤业有限公司）经山西省煤矿企业兼并重组整合工作领导组办公室（下称“领导组办公室”）批准，得以保留。
2010年初，就在上述煤矿获得保留后的第二年，各煤矿开始按照核定产能编制矿井初步设计。但在设计中，10座煤矿遇到了相同的“麻烦”——由于资源整合前诸多小煤窑留下大量的采空、积水以及火区（即井下发生火灾后被封闭的区域），加之煤层赋存不稳定、断层分布较多，导致难以布置正规的综采（即综合机械化采煤）工作面。
“煤层不连续，采空区分散，就没办法上综采。正好省里的一个专家看到当地煤炭埋藏浅，适合露天开采，就建议我们变更开采方式。”来自浙江的煤矿投资人张安平（化名）回忆。
为了应对这一新情况，各煤矿先后给所在地的县、市人民政府作了紧急汇报。2010年5月，10座煤矿所在的6个市级人民政府分别向“领导组办公室”请示报告，申请上述煤矿由井工开采调整为露天开采。
2011年7月30日，山西省政府办公厅下发了《关于部分煤矿重组整合方案调整等有关事项的通知》（晋政办发〔2011〕62 号，下称“62号文”）。
“62号文”明确指出：对原批复为井工开采的矿井，在新主体接管后，组织专家和设计部门经过实地考察论证，因经济技术原因采用井工开采无法布置正规回采工作面而提出拟变更露天开采的，由煤炭企业委托有资质的设计部门提出可行性研究报告，地方人民政府和主体企业审查同意并提出申请，经山西省煤炭厅牵头组织专家组实地考察论证，在确认技术上更加可行、经济上更趋合理、方案进一步优化的前提下，由省煤炭厅提出意见，会同省国土厅、省环保厅办理。
“62号文”下发后，山西省煤炭厅随即组织专家对上述煤矿进行实地考察论证，并召集山西省国土厅和山西省环保厅相关处室负责人共同进行了会审。在参会人员原则同意的基础上，山西省煤炭厅于2011年9月9日正式给大同、晋中等6市人民政府下发了“同意变更”的批复。
自此，上述10座煤矿关闭了原井工生产系统，开始向山西省国土厅申请换领采矿许可证。与此同时，村民搬迁、土地征用、障碍物移除等露天开采的前期工作亦一并展开。
采矿证“卡壳”
山西省煤炭厅下发的“晋煤规函（2011）1301—1306”批复文件虽然注明了“接文后及时办理采矿许可证变更”，但在国土部门，采矿许可证的换发却并不“简单”。
福建籍投资人黎宇光（化名）直言，由于部门间的权力之争，10座煤矿不幸“躺枪”。他告诉《中国经济周刊》记者：“最初到省国土厅换证时，国土部门认为煤炭厅不具备审批煤矿变更开采方式的权限，所以不承认煤炭厅的批复，只认可‘领导组办公室’的文件。”
山西省煤炭厅一位要求匿名的中层领导却持不同观点，“我们是严格按照‘62号文’来办理的，也是省政府赋予我们的职能，由煤炭厅牵头，国土与环保都参与了会审。况且‘变更开采方式’是兼并重组方案获批后的另一码事，不能套用兼并重组的办法。”
“换证”工作搁置一年后，山西省国土厅于2012 年8 月再次组织专家对10座煤矿进行了实地考察及论证报告的评审。论证认为，由于井田内煤炭资源支离破碎，且采空区含有大量积水并伴生火区……采用井工开采方式已无法布置正规、连续的壁式综采工作面……
论证还提到了更为积极的一点——由井工开采变更为露天开采，可多回收资源量约29859 万吨。
之后，山西省国土厅委托山西省矿山调查测量队先后为10座煤矿出具了《<煤矿井工转露天开采方式论证报告>评审意见》，认为上述煤矿适合露天开采。
即便如此，采矿许可证的换领依然没有出现转机。
由于拖延日久，各市及煤炭企业多次向山西省煤炭厅反映。2013年3月5日，山西省煤炭厅致函山西省国土厅，希望按照当年2月25日省政府常务会议上提出的“加快换发采矿许可证，保证后续审批事项顺利推进”的要求，对10处矿井由井工开采变更为露天开采的采矿许可证变更工作予以关注。
2013年3 月26 日，山西省国土厅复函煤炭厅，认为上述煤矿的变更应按照《山西省人民政府办公厅关于规范露天煤矿开采有关问题的通知》（晋政办发〔2012〕47 号，下称“47号文”）和《山西省人民政府办公厅关于进一步采取有效措施巩固煤矿重组整合成果的通知》（晋政办发〔2012〕48 号，下称“48号文”）的要求，提交省政府常务会议审定。
2013年4月11日，山西省煤炭厅再次复函国土厅，口气不再委婉。复函强调，10处矿井应按照“62 号文”的规定办理。理由有三，一是“62 号文”出台于2011年7月，而“47号文”“48号文”均出台于2012年6月；二是“47号文”要求“今后新建露天煤矿和改变开采方式的煤矿，需按程序上报省政府，提交省政府常务会议审议”，而文件所指“今后”应从文件下发日2012年6月20日开始，之前的仍应按照“62号文”执行；三是10处煤矿不属“48号文”提到的“新建矿井”，均为重组整合保留煤矿变更开采方式，属遗留问题。
此后，山西省国土厅再未复函。
2013年8月14日，在山西省煤炭厅批复近两年后，山西省国土厅就10座煤矿“变更开采方式”一事正式向山西省政府请示。这份“晋国土资发（2013）275号”文件的拟办意见为：拟同意10座煤矿开采方式由井工开采变更为露天开采。待省政府同意后，我厅按照有关规定为其换发开采方式为露天开采的采矿许可证。
但时至今日，历经数度波折的“换证”工作仍悬而未决。
7月11日，记者专门致函山西省国土厅，希望了解迟迟无法换证的原因。直至记者截稿，没有得到回应。
“50亿巨亏”
“保守估计，我们10个煤矿这3年的损失超过了50亿！”福建籍投资人黎宇光愤然道。
记者在调查中了解到，分布于山西大同、长治、晋中、吕梁、忻州、朔州6市的上述10座煤矿，有4座归属山西煤炭运销集团，1座归属同煤集团，其余均为地方主体兼并整合煤矿。
黎宇光表示，10座煤矿中多数是混合所有制企业，虽然大部分煤矿归属山西省属大集团或地方企业，但前期真正的投资人均是在各矿中持股比例为49%的民营企业。这样的合作方式令闽、浙投资人不堪重负。
此前，山西煤炭行业的“混合所有制”曾受到外界广泛关注，被视作是十八届三中全会提出的“发展混合所有制经济”的早期实践。“煤炭资源整合煤矿兼并重组”完成时，山西以股份制为主要形式的混合所有制企业办矿占比高达53%，超过了国有与民营办矿的总和。
3年中，由于无法换领新的采矿许可证，10座煤矿不仅错过了煤炭行业的黄金期，同时让众多闽、浙投资人背负了沉重的债务。
黎宇光告诉记者：“福建、浙江两地的融资成本非常高，我们每年至少要支付30%的利息。包括购矿价款、资源价款、建设成本、拆迁补偿等，每个矿平均投入都在四五个亿。3年的时间，仅财务成本就得付出四五个亿。”
张安平也认可“矿均亏损5个亿”的估算。除了高昂的财务成本，张安平有着更多难言之隐，“我们当中，有的煤矿每年要支付上千万元的‘农村既得利益款’。虽然这5年未产过一吨煤，但国有控股的煤矿还必须要承担省政府下达的低收入家庭的供煤任务……”
“去年移除地上障碍物，仅电线杆一项就支出过千万；给低收入家庭的供煤任务是2万吨，买煤也花了近千万。还有人员工资、农民补偿等等，不敢细算！”谈到这3年的巨额投入，另一位闽籍投资人向记者诉苦。
由于80%的投资来源于民间融资，黎宇光直言“压得喘不过气”。
3年中，10座煤矿的投资人会经常聚到一起，大家更多的是发一通牢骚，然后再相互安慰鼓励。每一次的碰面，最后都是无奈与沮丧。
“敢怒不敢言，怒只能藏在心里!” 黎宇光难以掩饰心中的不满。
焦灼的等待
今年4月22日，山西省政府召开了第42次常务会议。会议指出，要采取市场化办法公开出让煤炭资源，在新的办法研究出台前，暂停以协议方式配置煤炭资源，暂停审批露天煤矿。
前述山西省煤炭厅中层领导表示，会议并未对这10座煤矿的变更情况作出明确安排，只是提到“暂缓办理”。
然而，在众多闽、浙投资人看来，10座煤矿的现状已岌岌可危。“暂缓”的时间每拖延一分钟，就会多一分的风险与不确定因素。
据悉，上述10座煤矿均出现长期拖欠职工工资的现象，由此引发了部分煤矿职工的上访。而村级利益的无法正常兑现也激化了村矿矛盾。
与此同时，由于井工系统已全部关闭，上述煤矿均按照露采方式编制了《地质报告》、《储量核查报告》、《初步设计》、《开发利用方案》等基础报告。如今，此前换领的为期两年的井工临时采矿许可证即将到期，按照有关规定，10家煤矿已失去换领长期采矿许可证的资格，届时，10家煤矿将失去采矿资格。
一煤矿所在地的县委书记对于上述煤矿的窘境颇为同情，他告诉《中国经济周刊》：“老板们融资成本很高，非常不容易！我们也想让煤矿尽快开，既能够服务地方经济，还能弥补我们税收的不足。”
3年中，虽然省、市、县多方都在积极推动，但10座煤矿换领采矿证的“马拉松”还是没有抵达终点。
对于现在的困局，多数煤矿投资人直指山西省国土厅“行政不作为”、“人为拖延”。黎宇光表示：“当前，全国上下都在走群众路线，为群众解难题、办实事，而我们的问题却在一个环节卡了3年。山西这样的投资环境，我们福建、浙江人今后还敢来投资吗？”
今年5月初，中央党的群众路线教育实践活动第八巡回督导组在山西晋城市进行巡回督导、调研。万般无奈之下，10座煤矿向中央督导组递交了“关于山西十家煤矿三年时间无法换领露天采煤许可证的情况反映”。
眼下，除了焦灼的等待，众多投资人每天最为头疼的事情，就是如何应对络绎不绝的讨债者。
黎宇光坦言，如果换领露天采矿许可证之事继续拖下去，10座煤矿的投资人估计会有人走投无路。
对于此事件的相关进展，本刊将继续关注。