周其仁：土地改革的半拉子工程困扰其他改革

在当下中国的改革中，很多学者都认为，土地改革对整体改革意义重大，长期以来的城乡二元结构已经对经济发展、城市建设造成困扰。在北京大学教授周其仁看来，尽管经历了36年的改革，但在土地等领域依然存在半拉子工程，这些半拉子工程已经对整个中国社会发展造成困境。

如果从1958年算起，我国的计划经济体制也就20年，但这20年形成的体制，在此之后用了36年不断进行改革，而且还要改下去。

土地是我国最早进行改革的领域，家庭联产承包责任制早已被认定是农用地的改革成果。农用地政策一开始是10年不变，后来是15年不变、30年不变，2008年则明确为长久不变。但周其仁认为，农用地改革中还有一些尾巴没有解决。比如，农民家庭人口变了以后，地要不要调整？

好几亿人出去打工，空出来的土地如何转出去？在长久不变的状况下，农民的土地如何自由的流转，是否可以签约给别人去种？

2000年，周其仁专门去贵州省湄潭县做过调查，这个县坚持了25年，增人不增地，减人不减地。当地有几十万亩的荒山荒坡，如果土地不再分，人口多了，劳动力就会往荒山荒坡去努力，结果湄潭县几十万亩荒山荒坡开发得很好。

实际上，湄潭县的这个做法写进了2002年通过的农村土地承包法中。但问题是，宪法中规定了村民自治，村民同意就要照办。

“土地怎么承包，很多农民说我要调地，那就调，不是每年调，也是隔几年调一次。”周其仁说，在全国范围内，农用地成了双轨制，有的地方是增人不增地、减人不减地，家庭土地承包的边界是清晰的。但是还有一些地方，边界是变动的，农民不敢对土地进行投资，如果投资，过两年，村里说要重新调地，该怎么办。

相比农用地改革的尾巴，建设用地的改革半拉子工程的矛盾在今天更加凸显。1988年，修正后的宪法明确，中华人民共和国的土地所有权不得买卖，不得租赁。但是后面又加了一句话：土地的使用权可以依法转让。

“什么土地的使用权可以转让，法律没有讲。”周其仁说，中国就两种地，城市的国有土地和农民的集体土地。从字面上来讲，这两种土地的使用权都可以转让。相关的细则1990年才出台，城市国有土地可以转让，集体的土地没有讲，也没有相应的立法。再往后的演变是，征地的办法出台了，为了公共利益可以征用农村集体用地，不是公共利益也可以征用农村集体用地。于是，城中村、小产权房开始在城市到处兴起。

周其仁说，更敏感的是农民的宅基地。1961年宅基地的性质改成了集体的土地，但当时的文件又说，宅基地上盖的房子是农民的私人财产，可以买卖，可以租赁，可以赠送。在这个政策基础上，宅基地跟之上的房子分了家。

城市土地市场的价格上涨后，这个政策导致的问题随之而来。靠近中心城市的、靠近高地价地区的宅基地，相对价格发生变化了，但法律架构不给这个变化提供空间，不让这些变化能顺着合法的通道来完成。

在周其仁看来，土地改革的半拉子工程已经造成很多社会矛盾，对社会管理形成很大挑战，必须改革，但改革又需要政府的顶层设计。十根手指摁一只跳蚤能按住，等到一根手指摁十只跳蚤就来不及了。

“与其等到按不住的时候后悔，不如现在趁问题没有严重之前下决心。”周其仁说，还有一点麻烦的是，现在这个社会主流人口已经是80后了，他们的参照系与上一辈人不一样，不改革，不能满足他们。

在周其仁看来，顶层设计不要多，要明确、持久，不要轻视民间摸着石头过河的办法，中国所有的难题，地方都有一些办法在准备着。很多改革之所以拖下来，就是因为总说慢慢来，关键的一步总迈不出去。渐进的改革并不妨碍有一些动作做得更深一些，力度到位一点。