预算法修正草案“三审” 地方发债或适度放开

昨日开始，跨时十年、历经三届人大的《预算法》修正案草案由十二届全国人大常委会第八次会议进行第三次审议。其中，地方债的开闸备受关注。

地方发债有望突破

现行《预算法》于1995年1月1日正式实施。其中第二十八条明确规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

“这次审议最受关注的一点，就是地方政府能否发债的问题。”中关村宏观经济与知识产权战略研究所所长朱少平对上证报记者说。他在退休前曾任全国人大财经委法案室主任一职，长期参与立法工作。在他看来，这是一次期待已久的审议。

“形势已经大变。”朱少平认为，20年间，中国的财政体制经历了由统一预算到分级预算、由单一预算到复式预算的巨大变革，在当时历史条件下制定的现行《预算法》已然不适应形势发展，“现在的地方政府，已经是一个独立的预算主体。”

稍往前回溯可发现，地方政府的发债问题在国际金融危机之后已变得灵活。现行《预算法》虽然原则上规定地方政府不得发债，但却留了一个口子：“除法律和国务院另有规定外。”

“理想来说，是先修法，再去做；但修法需要的时间很长，所以也可以变通。”朱少平这样解释,“为应对金融危机，当时我们分两步开了口子，首先是由中央代发，即中央发债，地方使用；后来，又允许地方自己发债。在这个过程中，地方融资平台出来了，城投债出现了。”

以地方融资平台和城投债为代表的地方政府债务，人们对其褒贬不一。在审计署发布的《全国政府性债务审计结果》中，对政府性债务评价为“在我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用”。

“从地方角度看，无疑希望应该有发债权。这次预算法能够重获审议，机会难得。”湖北省统计局副局长叶青说。

门槛如何设置成焦点

近年，“隐形政府债务”成为外界关注的热点话题。《全国政府性债务审计结果》数据显示，截至2013年6月底，我国中央、地方合计的政府债务总额约为20.7万亿元，并被表述为“风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患。”

不过，各方解读并不一致。有观点认为，债务问题的潜在风险必须引起高度重视，因此应明确规定地方政府不能举债；有观点认为，地方是否可以举债，无需明确写入法律，用政策调节即可；还有观点认为，情况既然出现，就应该在法律里面有所体现。

“既然是举债，就是收入，既然是政府收入，就应该依法进行。”叶青的态度很明确，“我支持用法律对此加以明确规范。”

此次提交的三审稿被认为是各方意见的汇集。其中明确规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。

“这样的规定，就是在关掉后门的基础上，打开前门的努力”。一名地方政府内部员工对记者表示，“对地方而言，获得了实际授权；对中央而言，可以摆到桌面上监管。”

“前门”一旦打开，门槛如何设置、监管如何进行至关重要。

按照叶青的观点，不妨用发债主体的行政级别来设置门槛，“一开始的发债权限，最好控制在省级和副省级单位，比如由省级政府为下一级政府代发债券，可以降低风险。”此外，叶青认为还可以借鉴国际通行的做法，将债务和当地GDP的比例、债务和地方政府收入的比例分别计算，并加以联系，“能借多少，应该和债务总额联系起来。”

朱少平则认为，门槛的设置应遵循这样一个原则：经常性预算不打赤字；建设性预算适可而止。“要根据经济建设的速度和预算增长的潜力来确定债务额度，不能够超过偿债能力。”