纪焱：民间版“两岸协议缔结条例草案”有悖法理

除了退回服贸、召开“公民宪政会议”以及先立法再审查之外，“反服贸”团体的一项主要诉求便是“两岸协议监督机制法制化”。华广网今日刊载厦门大学台湾研究院法律所助理教授纪焱的文章分析指出，民间版“两岸协议缔结条例草案”规定与民进党所提的版本具有实质性雷同，在两岸政治定位的错误和违背基本法理方面有过之而无不及。

全文摘编如下：

尽管自1993年以来，海峡两岸授权民间团体已经签署了25项事务性协议并达成诸多共同意见、纪要、共识和备忘录等文件，但像两岸服贸协议这样引发台湾所谓“公民运动”的，还是前所未有的第一次。3月18日晚，“反黑箱服贸民主阵线”等台湾民间团体和学生代表在毫无预警的情况下，冲破台立法机构大门，强行进入议场霸占主席台，占领立法机构，后又占领行政机构，并在3月30日的抗议活动中号称有几十万人上街反服贸……这次“反服贸”运动(又称“太阳花运动”)已成为台湾地区继1990年“野百合运动”后最引人注目的一次社会运动，至今尚未停歇。

除了退回服贸、召开“公民宪政会议”以及先立法再审查之外，“反服贸”团体的一项主要诉求便是“两岸协议监督机制法制化”。为此，他们抛出了所谓民间版“两岸协议缔结条例草案”(以下简称“民间版草案”)。但是，如果仔细审视“反服贸”团体所支持的“民间版草案”，不难看出，其规定与民进党所提的版本具有实质性雷同，在两岸政治定位的错误和违背基本法理方面有过之而无不及。

首先，在两岸协议的法律定位方面，“民间版草案”隐晦坚持“一边一国”的“台独”立场。此前，民进党党团及其民意代表曾多次提出“台湾与中国缔结协议处理条例”。从标题便可看出，该草案将两岸协议定位为“两国协议”，其“一边一国”的“台独”本质可谓昭然若揭，理所当然地受到国台办发言人的严正批评。而“民间版草案”名为“两岸协定缔结条例草案”，表面上看似乎较为缓和，但其正文却同样将“两岸协定”界定为所谓“中华民国政府”与“大陆中华人民共和国政府”之间直接或委托签署的书面文件。这种对两岸政治关系的错误定位与民进党版本并无本质区别，看不出任何积极进步之处。

其次，在立法机构的监督方面，“民间版草案”明显漠视行政机构与立法机构的分权与责任原则。根据该草案，台立法机构对于筹划中的两岸谈判，可以要求行政机构提出缔结计划，并有权叫停谈判的进行；甚至对于仍处于拟议阶段的计划书，立法机构也可以提出修正、附加意见和保留。如此看来，台立法机构竟然可以在两岸协议谈判之前和谈判过程中进行实质性参与，似乎成了对行政机构下“指导棋”的“太上机关”，却让台行政机构直面施政检验和民意压力，明显不符合现代社会的分权原则和责任政治的要求。

再者，在两岸协议的审议方面，“民间版草案”直接与台湾地区现行规定相冲突。在审议两岸服贸协议的过程中，虽然负责此案的国民党籍民意代表张庆忠在议事程序方式不无可议之处，但其亦存在法律依据——“立法院职权行使法”第六十一条规定，委员会审查行政命令应予院会交付审查后3个月内完成，逾期未完成的，视为已经审查。只不过该条款与立法机构此前“未逐条审查前不得生效”的朝野协商结论相冲突，因而引发民进党的激烈反弹。为此，“民间版草案”试图超越上述规定，转而规定逾期未完成的，视为已经备查转为审查。可见，这种对两岸协议的“关切”甚至超越了现行规定，让人不得不怀疑其“法制化”的初衷。

最后，在两岸协议的效力方面，“民间版草案”甚至试图推翻既有生效的两岸协议。“民间版草案”规定，对于已签署的两岸协议，除非台立法机构委员会确认，否则，应在该条例生效后6个月内，重新交由立法机构议决，否则自始不发生效力。这种规定实属荒谬。一方面，委员会在台湾立法机构中的效能不彰是众所周知的事实，在反民主的朝野协商机制面前更是作用有限。事实上，对于已经生效的两岸协议，台湾立法机构的委员会依法行使职权的可谓少之又少。此时拿委员会机制煞有介事地标榜功能，简直贻笑大方。另一方面，法不溯及既往是举世公认的法理。因台立法机构自身怠于行使职权，却否认既有生效两岸协议的法律效力，可谓无知无畏。犹记得ECFA谈判前后，民进党人一开始攻击ECFA是“糖衣毒药”，到后来不得不承诺“不再杯葛ECFA”，直到最后又宣称“概括承受”。这种反复而矛盾的立场，不但暴露了其“逢中必反”的顽固立场和非理性态度，也反证了包括ECFA在内的两岸协议的确有利于台湾民众的福祉。如果台湾立法机构罔顾民意，妄称之前签署的两岸协议“自始不发生效力”，不但势必遭到台湾民众的唾弃，而且也将严重破坏两岸协商机制的互信基础。

“太阳花运动”因反对所谓“黑箱作业”而起，但这仅仅是一个貌似理性的幌子。以台湾地区与新西兰、新加坡签署的自由贸易协议为例，无论是其市场开放的广度还是深度，均远远高于两岸服贸协议，甚至涉及到台湾现行规定的修正，但那些成天以“法治”为口头禅的绿营人士却对此不屑一顾，也未置一词。哪怕其在台湾内部的沟通程序远远不及两岸服贸协议，也不会背上“黑箱作业”的骂名，也无需加强所谓自由贸易协议监督机制的法制化。

从“反服贸”人士推崇的“民间版草案”不难看出其背后若隐若现的政党背景，而自诩为客观理性的“公民运动”已然成为被台湾特定政党所“忽悠”和利用的对象，而其牺牲的不但是那些参与运动的不明真相的群众，也耗费了台湾民众对于公共事务的关心和热情，更是又一次极大地讽刺了台湾的所谓“民主巩固”。在那一长串联署发起人的名单中，固然充斥了一些一贯反对大陆的“顽固派”，却也包括了不少术业有专攻的法律界人士。但令人遗憾的是，对于“民间版草案”明显悖离基本法理的事实，他们却“选择性失明”，令两岸有识之士不得不有理由怀疑，所谓“两岸协议监督机制法制化”，究竟是为了完善法制，还是在以法制之名行特定政治意图之实？(纪焱，作者系厦门大学台湾研究院法律所助理教授，法学博士）