北上广提高落户门槛：福利应一视同仁
《国家新型城镇化规划(2014—2020)》提出，城区人口500万以上的特大城市将严格控制人口规模——
落户更难，还漂在北上广吗？(民生视线)
本报记者 陈仁泽 曹玲娟 李 刚
“看来外地人要想落户大城市越来越难了！”日前，《国家新型城镇化规划(2014—2020)》正式公布，在明确“放宽大中城市落户条件”的同时，也强调将“严格控制城区人口500万以上特大城市的人口规模”。
这让大量在北上广长期工作生活的非户籍人口，心中压上了一块大石头——原本寄希望于通过户籍改革实现“落地生根”的梦想，现在不仅没有好消息反而落户变得更难。未来究竟是走是留？
入户门槛提高，何去何从？
——特大城市户口含金量高，户籍的影响力更大、影响面更广
目前，北京市有常住人口2114万人，非户籍人口达到802万；上海市常住人口2415万人，非户籍人口990万；广州常住人口1283万，非户籍人口400多万人。特大城市入户门槛提高，打击着北上广2000多万外来人口“努力成为当地人”的梦想。今后该何去何从？
“就算再难，我也要想办法成为北京人。”尽管已在北京一家投资公司工作了6年多，薪水待遇更是让很多人羡慕，但王军海今年仍然下定决心辞职“考博”。“其实我也挺舍不得的，但是没办法，不通过这个渠道，就成不了应届毕业生，也就很难再有机会解决北京户口。”
2007年，王军海从北京一所大学研究生毕业，“当时找工作最关注的是待遇，户口的事真没怎么上心。”王军海说，直到2011年结婚生子后，才越来越感到有没有户口大不一样。“就说生孩子吧，有北京户口的，基本上一天就能办好准生证等必需的证件，而像我这样，夫妻俩都没京户的，就要分头回老家办理，来来回回至少也要四五天，而且影响孩子一辈子。”
闹心的事远不只这些。“买房买车，户口都是硬杠杠，即便有变通，条件也很苛刻；没户口，子女上学就要比别的孩子多花钱，而且还要面临高考必须回原籍的窘境……”王军海说，那页看似不起眼的户口簿已成了他人生路上最难逾越的壁垒。“我也曾想过离开，可早已习惯了北京的生活，更重要的是，这里的软硬件确实要高出一大截，孩子在北京成长，未来成才的希望就能更大些。”
最近，保定传出将承接首都的部分行政事业功能，这让王军海似乎又有了新的选择，“这是不是意味着，以后搬到保定也能享受到和北京人一样的待遇？”王军海的眼中闪过一丝喜悦，但又迅速暗淡下来，“即便能实现，估计也要好多年，还是先安心考博，不能误了孩子。”
相比王军海的坚持，户口湖南、在广州工作了10多年的曹志强，则选择了放弃。他刚刚卖掉了广州市郊的房子，在惠州买了一套商品房。“我这么做都是为了孩子，不能让她再像我一样漂在城市。”曹志强说，现在广州入户实在太难了，积分入户每年只有3000个指标，根本轮不上他。因此，尽管舍不得繁华的大都市，但由于不甘心让孩子继续当“二等市民”，一番权衡后全家搬到了惠州，“虽然不如广州那么好，可有希望落户。”
如今，类似因户籍而产生的艰难抉择，几乎每天都在北上广这些大城市上演着。“之所以会出现这样的纠结局面，就是因为我们的户籍分量太重。”中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、社会与人口学院教授段成荣说，在我国，户籍早已不再是简单的人口登记手段，而是与教育、医疗、社保等福利待遇紧密相连，成为了配置社会资源的重要手段。“这一点，在北上广这些特大城市更加突出，它们的户口含金量更高，聚集的非户籍人口更多，矛盾自然也就更突出。”
推广居住证制度，能否解忧？
——居住证意在让外来人口共享福利，但与当地户籍仍有很大差距，持居住证积分入户的名额也太少
面对大量漂在特大城市、短期又无法接纳入户的外来人口，不少地方都在积极寻求过渡性解决之道。上海、广州纷纷推出了居住证制度，试图让满足一定条件的外来人口不改户籍，就能在生活、工作及公共服务上与本地户籍居民享受同等待遇。北京市今年初也表示将实行居住证制度，使持有居住证的外来人口根据居住年限、社会保险参保年限以及纳税情况等享受阶梯式公共服务。
这样的图景给人以希望，但现实中，居住证的实施效果与预期差距不小。
上海从2002年开始推行人才居住证制度，2013年起又推行新的居住证制度，拓宽了人群范围。
江西人张其伟是一家位于上海浦东康桥的民营企业的老总，2006年从深圳来到上海，7年来他一直使用居住证生活在上海，张其伟概括自己的感受，“平时没啥感觉，好像也没什么不方便的。但一遇上重要事件就不行了，非常烦恼。”2010年，张其伟要去台湾，就来回跑了两趟深圳办理证件。另外，由于他和老婆都没有上海户口，2012年孩子出生后，户口只能挂在他在深圳的集体户口下面。更让他头疼的是小孩上学问题，根据规定，在上海，居住证也实行积分制度，只有达到一定的分值，子女才能在城市读高中和参加高考。
对于居住证的诸多“不尽如人意”，上海市社会科学院城市与人口发展研究所副所长周海旺认为应客观理性看待。周海旺指出，我国的户籍制度改革是一步一步走过来的，原先只有城乡户籍制度，后来随着流动人口的增加，在上个世纪80年代末出现了暂住证，在90年代出现了蓝印户口，进入21世纪以后又出现了居住证。“现阶段实行居住证制度是一种无奈的选择。在城市公共资源供给能力有限的情况下，如果不加以限制的话，城市运转会受到很大冲击，只能慢慢来。”
《国家新型城镇化规划(2014—2020)》在明确严格控制特大城市人口规模的同时，提出特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道。对此，在先行试点的广州市，外来人口并不看好。汪玲在广州市著名的城中村“猎德村”，开办了一家个人工作室，依靠中医针灸谋生。由于广州实施购房和汽车“限购”、“限牌”政策，没有当地户口的汪玲在生活的很多方面都感到不方便，但她并没有将“积分制”当成取得户口的“途径”。“广州外来人口规模超过400万，还不断有新涌入的年轻人，就每年3000入户指标，要轮多少年才能轮到我这样的‘灵活就业人员’？”更有人指出，这种积分入户如同把户籍当“奖状”发给城市管理者欢迎的人，无形中强化了户籍的福利性。
大城市里扎根，路在何方？
——逐步改革公共服务与户口挂钩的模式，推进公共服务均等化
北上广不断提高入户门槛，一个重要的出发点是希望以此帮“体态臃肿”的城市“瘦身”。这能在多大程度上阻挡源源不断进入特大城市的人潮？
“现在单靠户籍限制已很难实现调控人口的目标。”段成荣表示。改革开放之前，户籍制度是限制农村居民进城的主要途径。可随着改革开放的深入，户籍渐渐失去了对人口流动的约束，这时再用老办法，控住的只是户籍人口，却管不住真正到城市工作生活的人口。
“人口问题的本质是发展问题。长期看，解决城市人口问题，关键是要消除区域发展中的不平衡现象，实现区域均衡协调发展。”段成荣提出，未来必须转变传统控制思路，把调控人口规模的平台建立在全国范围内，促进公共资源在空间上的均衡分配，“只有大城市以外的广大地区也同步发展起来了，才能真正减轻人口持续增长的压力，实现人口有序流动。”
周海旺也强调，大城市的人口调控应更多通过市场化方式进行，而不是行政人为的管控。“像上海要加快经济结构调整与产业升级，严格控制一般制造业的发展，更多地发展高新技术产业，这会影响就业需求和人口结构，逐渐形成市场化的筛选机制。”
既然户籍对于控制特大城市人口规模作用不大，那政府是否应该取消门槛，彻底放开，让外来人口都有机会成为城里人？国家行政学院经济学教研部主任张占斌指出，这样的做法也不可取。从长远来说，实现户口的全面开放，允许公民自由流动，是户籍制度改革的必然方向。但考虑到现实国情，户籍制度改革绝不能搞“一刀切”，而是要循序渐进。“不做区分统一放开城市户口，无异于自欺欺人。现实中很多地方‘率先’统一了户口，但实际上城市综合承载能力达不到，新市民与老市民的福利待遇仍有不小差别。”
户籍改革归根结底是资源配置问题。广东省社科院竞争力研究中心主任丁力认为，未来户籍改革要想向纵深推进，必须逐步改革公共服务与户口挂钩的模式，摆脱以户口为标准享受公共服务的束缚，让外来务工人员也能平等地享受城市各项公共服务及社会福利，外来务工人员入户的压力将会得到有效削减。
除了分好存量，创造更多的增量同样重要。周海旺认为，逐步缩小居住证和户籍之间的差异，关键要做增量。“政府财政应该更多地用于提高居民福利，新增的福利应一视同仁给予常住人口，而不是按户籍来划分。外来人口和户籍人口不是敌人，要促进城市新老居民的社会融合，使城市发展更有活力，城市社会更加繁荣，人民生活更加幸福。”