吕德文：弃婴管理的限度

据2014年12月4日《法制晚报》的报道，外籍男子雷蒙恩非法收养十多名中国弃婴，其中一名八岁中国女孩菲比因伤致生命垂危，7日离开人世。雷蒙恩涉嫌虐待儿童引起舆论关注，一时间矛头均指向了这位“外国养父”，雷蒙恩到底有无虐待儿童，有待进一步调查；但其非法收养弃婴的行为却是真实的。这再一次暴露了我国当前弃婴管理的问题。

雷蒙恩

八岁中国女孩菲比

雷蒙德事件并非孤立案例，去年年初发生的河南兰考袁厉害事件更具代表性。实际上，类似于弃婴管理存在的灰色地带，在别的地方行政领域也广泛存在，这是典型的“行政限度”现象：简单地说，在现代国家中，政府在理论上负有社会管理职能，但实际上，社会上却广泛存在行政不可触及的灰色地带，地方政府只能默认这些“合情合理却不合法”的行为的存在。

2013年1月4日8时许，兰考县一收养孤儿和弃婴的私人场所发生火灾，造成7人死亡。起火地点为兰考人袁厉害家，其人以收养弃婴和孤儿出名。从1986年收养第一个弃婴开始，袁厉害收养了100多个弃婴孩童，具2011年当地民政局的调查统计，和其共同生活的孩子仍有34人，男孩21名、女孩13名，其中病残儿童16名。由于袁厉害的事迹媒体早有报道，她本人具有截然不同的两种形象，有人称之为“爱心妈妈”，有人斥之借弃儿牟利，但毫无疑问的是，兰考地方政府在关于孤儿和弃婴的管理上存在失职行为，火灾事件发生后，兰考地方政府再次受到广泛质疑。

兰考政府有诸多无奈之处。法律规定，父母不能遗弃儿童，但现实中，因身有缺陷或其他原因被遗弃的婴儿并不少，而兰考县民政局几乎没有关于弃婴的行政管理能力。在2011年之前，兰考民政部门的救助站主要针对外省流动人员进行救助，县上的社会福利院也主要赡养孤寡老人，开封的SOS儿童村救助对象则要求是健康的儿童。抚养这些弃婴的责任本应由政府部门的社会福利院来承担，但目前政府部门的力量有限，根本就没有儿童福利院。按照就近原则，兰考的弃婴本可以由附近的开封福利院收养，但早些年开封福利院也因条件有限只接受健康的孤儿和弃婴。客观上，这些被父母遗弃的婴儿的的确确是被社会抛弃了。在这种情况下，袁厉害主动收养弃婴，不能不说其有爱心，无论她的行为有多么的不合法甚至于不合情理，也不可否认其在救助孤儿和弃婴上的正功能。正是在这个意义上，袁厉害家不自觉间成为了私人救助所。

问题在于，即便客观上地方政府没有能力管理弃婴，也并不意味着民政部门可以对此视而不见，因此，兰考民政局与袁厉害之间形成了一个复杂的矛盾关系，由于袁厉害事实上承担了当地弃婴的救助责任，民政局经常表彰其爱心，但是袁厉害的救助行为是彻彻底底的违法行为，且民政局有理由怀疑其在此过程中可能犯有更为严重的罪行，因此不断“敲打”她的不合法。随着地方行政能力的不断增强，民政局开始与袁厉害争夺弃婴的收养权。

表面上看，在双方的博弈中，民政局应该占据优势，但其实并不尽然。袁厉害的违法行为很明显，根据收养法，她根本不具备收养人的资格，收养法规定，收养人必须无子女、有抚养教育被收养人的能力，而袁厉害有三个亲生子女，从被其收养的弃婴的糟糕生活条件来看，她根本不具备收养能力。此外，收养法第八条规定，收养人只能收养一个子女，而袁厉害竟然收养了100多人，现在也有34人；袁厉害还亲口承认，曾经把孩子“送人”，并拿了“抚养费（奶粉钱）”，这已经涉嫌倒卖儿童，触犯刑法。民政局哪怕根据其中的任何一条，都可以剥夺袁厉害的收养权，但非常奇怪的是，袁厉害的私自收养行为，竟然一直持续下来，直到惨剧发生。从火灾发生后地方政府的反应来看，这次事件或许打破了双方博弈的均势，地方政府终于取得了主动权，民政局已把袁厉害近期收养的5名弃婴送交开封市社会福利院养育，筹划建立零时安置点，2013年全力建好兰考县孤儿收养中心，让其他弃婴产生进入福利机构的意愿。很显然，民政局不仅存在弃婴管理的行政缺失，同样存在管理非法收养行为的限度。

民政局对袁厉害的态度明显转变。2005年一篇当地媒体中，时任兰考县民政局副局长李美姣在谈到袁厉害时说，“她很少主动向民政局伸手，更多的是靠自己的能力”。火灾发生后，针对外界流传的袁厉害利用收养弃婴牟利的说法，李美姣以民政局党组副书记的身份回应说，目前并未掌握这方面证据，只是承认有的家庭从袁厉害手中收养子女，有可能给点类似奶粉钱的补偿。李美姣的这种同情态度显然与其与袁厉害有很多交集有关，李曾在袁厉害居住地城关镇长期任职，很清楚袁厉害早期收养弃婴行为的不易。事实上，李美姣的这一看法，是当时民政局的主流看法，当时的县民政局和城关镇政府一直把袁厉害作为重点救助对象。

这一同情态度甚至还表现在其他政府机构，比如当地公安机关。2010年，郑州的阳光义工志愿者组织举报了袁厉害，这个组织的负责人王秦朗称，袁厉害把一些心脏和兔唇修补手术成功的弃婴，卖给别人牟利。河南省民政厅经过调查，认为袁厉害“非法收养”，兰考民政局不得不督促袁厉害把孩子送到开封的福利院。为了避免孩子被福利院抱走，袁厉害给20个弃婴突击上了户口，让这些孩子身份合法化。而按照法规，只有民政部门出具弃婴证明，派出所才能上户口，兰考民政局却称从没出具过任何证明。有证据表明，袁厉害可以轻而易举地获得本该由民政局和派出所联合调查的弃婴捡拾证明。

从2010年开始，中国的儿童福利制度有了重大突破，社会散居孤儿和失去父母、主要照料者缺失的儿童，得到了国家的儿童福利津贴，当年即由中央财政安排25亿多元专项资金补助各地发放孤儿基本生活费。各地的福利院也开始有能力接受弃婴，从2011年9月开始，开封福利院接受兰考弃婴的渠道已经相当畅通。随着民政局行政能力的增强，民政局对袁厉害的态度逐渐从支持转变为反对，一些质疑声开始出现，比如民政局社救股的股长就认为，袁厉害不愿意放弃这些孩子，因为她把那些康复的孩子“送给”需要孩子的人家，他相信里面存在金钱交易。而开封市福利院副院长更加直言，袁厉害的这一做法是公开的秘密。2010年，民政局已明确告知袁厉害不要再收养弃婴，也向社会声明，希望将孤儿送到民政部门，由民政部门来安排。2011年9月9日，兰考县民政局联合公安等部门，在开封市福利院的配合下，联合治理县里弃婴收养不规范的情况。通过说服，袁厉害将5个孩子送往了开封市福利院，但剩下的十几个孩子袁厉害坚决不同意带走。

兰考民政局局长杨佩民在火灾事件后接受采访时称，当时之所以无法把袁厉害收养的孩子接到福利院，是因为民政局没有行政强制执法权。杨称，在政策上，2008年几部委曾对公民私自收养做出规定，可当时只规定不符合条件的应移交福利院，“如果当事人拒绝移交，法律没有规定该怎么办。”副局长李美姣的解释更为详细：“袁厉害强烈抵制，并发生口角，后来为了避免矛盾激化，没有采取强制措施，准备分批分次再将孩子们接走”。这句话很值得琢磨，民政局虽然没有强制执法权，但并不意味着不可以采取强制措施，它只要依靠收养法就足以申请强制执行了，只是为了避免矛盾激化没有采取而已。而没有采取措施的原因是袁厉害激烈反对，声称与其收养的弃婴有了感情，那些孩子也不愿意离开。袁厉害实际上在讲道理，这个道理是民政局的一道硬伤：袁厉害之所以能够违法收养弃婴20多年，是民政局一路绿灯的结果，甚至还获得过民政局的支持；而今却要在事实上取消其收养资格，于情于理都说不过去。民政局显然并不是忌惮袁厉害的激烈反对，而是忌惮其讲道理。

一旦回到讲道理的层面上来，民政局肯定理亏，因此，只能暂时依从袁厉害，保留其收养弃婴的权利，但也采取措施切割历史，规定从此以后袁厉害不能再新收养弃婴。民政局的这一措施应该说是比较积极的，相当于是将弃婴管理和非法收养行为的管理分开进行，暂时搁置历史遗留问题，着力治理新的弃婴问题。2011年，民政局救助站开始设立儿童救助点，开封市福利院也开始接受弃婴，袁厉害也向这个救助点送了一些遗弃婴儿，这似乎表明民政局开始超越弃婴管理的限度问题。

因此，民政局与袁厉害之间的博弈，核心的问题是民政局能否有效地阻止袁厉害收养新的弃婴，从而制造新的“历史问题”。从现有的信息可以判断，2010年民政局曾经与袁厉害达成默契，即民政局将其过去收养弃婴的行为合法化，给予支持，同时告知其今后不再收养新的弃婴。这一交换或许一开始就存在冲突，据供职兰考县政府部门的工作人员称，袁厉害借弃儿“伸手”向政府提条件，稍有不从，她便带着一群残疾孩子去办公室闹腾，甚至让孩子在办公室拉屎撒尿，折腾得大家都怕她。可以肯定的是，袁厉害并没有兑现其承诺，否则民政局不会在2011年9月与相关部门采取治理弃婴行为的联合行动（从兰考县的情况来看，这一行动显然是针对袁厉害的），从现在火灾后暴露的情况来看，烧死的一个儿童只有七个月大，表明2012年袁厉害还在私自收养弃婴。

火灾后袁厉害接受新华社的独家专访时仍然矢口否认其有借弃婴赚钱的行为，这个话大概不假，实际上也没有明确证据表明袁厉害通过收养弃婴牟利。但是，如何理解袁厉害的行为？假如说她纯粹是个“爱心妈妈”，则她的确不应再收养弃婴，因为2011年以后民政局已有完善的弃婴救助措施，福利院的条件肯定要比袁厉害的照料好。原因只能有一个，袁厉害显然还想延续“历史问题”，其意在于通过收养一些新弃婴，作为与民政局继续博弈的武器。可以想象，假如不是这次火灾事件，兰考县民政局与袁厉害的博弈还将长期存在下去。从短期影响上看，这次火灾对民政局是一次大考验，它将民政局关于弃婴管理的长期失职暴露出来，但从长期看，却是民政局的一个机会，因为民政局可以就此甩掉包袱，一次性了结之前的历史的问题，正式将弃婴纳入其常规行政范畴。很显然，兰考县完全可以甩掉这个历史包袱，因为前些年弃婴管理的失职，严格说起来并不是兰考的问题，而是全国的普遍现象，事实上，一些建有福利院的地方，也并不见得对孤儿和弃婴的救助足够好，各地福利院运转困难是个常识，2005年的时候还爆出衡阳福利院参与贩卖儿童的案件。兰考民政局无法甩掉的包袱只是袁厉害，而火灾为民政局提供了一个机会，袁厉害有可能因此次火灾追究法律责任，兰考县可以就此剥夺其监护资格。事实上，从民政局的善后处理措施来看，民政局完全掌握了主动，袁厉害也同意了民政局的做法。

关于弃婴管理的问题，一味地指责地方政府和一味地纠结于私自收养行为是没有多大意义的。需要关心的是，诸如弃婴管理此类复杂问题，地方行政应该如何应对？弃婴管理代表着一类地方行政，非常典型地表明了地方行政的限度。首先，社会问题进入地方行政的视野有一个过程，决定这一过程的或许不是法律，而是地方行政能力。“弃婴”首先是社会问题和道德问题，其次才是法律问题，因此，政府也只能按照这一原则行政。尽管法律上规定父母不能遗弃亲生子女，但并不意味着弃婴不会产生，因此，政府需要解决的首要问题是收养弃婴，其次才是追究相关人员的遗弃罪，就民政部门而言，其职责就是收养弃婴。在1992年正式实施《中华人民共和国收养法》之前，法律对收养行为和程序并没有严格规定，这一部法律规定政府应该承担收养弃婴的责任，但事实上大部分地方政府都没有能力承担这一责任，因此，民政部门对民间收养行为是比较支持的。像袁厉害这样的爱心人士，能够在地方政府行政能力不足的情况下主动收养弃婴，无疑是值得肯定，民政部门应该表彰。兰考民政局早前对袁厉害的支持，既与袁厉害符合道德定义有关，又与地方行政能力不足有关。

其次，一旦社会问题成为地方行政的新对象，首要解决的是其行政合法性的建立。在地方行政介入之前，一些社会问题已自成规范，比如，民间收养弃婴具有强大的道德评价机制，袁厉害并没有明显的牟利行为，她完全占据道德制高点，这一点甚至地方政府都认可。兰考民政局一开始能够借助的话语资源是法律，但是，民政局自身在此也占据不了多少优势。正是在这个意义上，民政局无法对袁厉害采取强制措施。这意味着，地方行政即便有足够能够管理弃婴及非法收养弃婴的行为，也不可能不顾及历史问题，历史问题在客观上限制了地方行政。

通常情况下，地方行政要完全行使其行政效能，不仅要增强其行政能力，还要有效地切割“历史问题”，获得行政合法性。相对而言，行政能力的增强是物质性的，兰考县在2011年之后，即基本上具备了弃婴管理的能力；但是，行政能力的增强并不意味着行政合法性的获得。兰考民政局在与袁厉害的博弈过程之中，一直获得不了超越于“合法律性”的道义支持，袁厉害一直所言的与被收养儿童已经“有感情”，足以消解民政局的任何道理。因此，民政局在获得关于弃婴管理的合法性上，真的是“万事俱备、只欠东风”。这个东风不是别的，就是这场火灾——它从根本上消解了袁厉害收养弃婴的合法性。

由于社会管理中存在诸多灰色地带，地方行政容易形成行政惰性，比如，类似于黑砖窑这样的灰色经济，形成了山西地方行政的黑洞，山西黑砖窑案的爆发，为彻底整顿地方行政体系，解决这一黑洞提供了机会。同样，解决地方行政的限度，很多情况下也得益于“事件性治理”，袁厉害家发生火灾，正好让兰考民政局抓住了把柄，兰考县可以趁机建立一个完善的孤儿和弃婴救助体系，夺回弃婴管理的权力。这再次证明，有无打破常规行政机制的能力，是衡量一个行政体制是否成熟的标志。