吕德文：“小官巨贪”的制度逻辑是什么

近日，“小官巨贪”马超群现象引起媒体广泛热议，中央也加大力气治理小官贪腐问题。笔者认为，小官“贪腐”的机理和“大官大贪”的腐败机制不太一样，有其特殊性。一些地区基层干部贪腐现象极为普遍，人们对此见怪不怪，乃至成了地方性的“共识”。比较流行的看法是，这些“小官”从事着细小琐碎的工作，工作压力大收益却不高；一些非正式的政府工作人员，社区、村干部甚至不是真正意义上的“干部”，更不是官员，谋取些许私利也是合情合理的。应该说，这种认识在官僚体系内部有一定的市场，一些所谓的“贪腐”也谈不上是违法违纪，只不过是上级对基层干部的激励而已。

从科级亿元巨贪马超群家中搜出的金条

然而这种“共识”显然要不得。第一、历史已经证明，哪怕是为制度所默许的灰色利益，也会严重影响党和政府在基层的执政基础。上世纪九十年代末，“三农”问题的重要症结是干群关系紧张，其主要表现是乡村干部吃、拿、卡、要等违规违纪行为普遍，让群众极为反感。第二、当前的农村形势发生了根本变化，乡村两级组织的财政保障机制已经建立起来，惠农政策、财政转移支付、征地拆迁等使得农村资源密集起来，“小官”也有了实权，“小官小贪”很可能变为“小官大贪”。第三、基层干部是国家与农民保持密切联系的纽带，也是各项国家政策的具体执行者，容许小官贪腐就会造就一个利益集团，侵蚀国家政权合法性。

总体上看，治理小官贪腐现象是一项长期的基础性工作，其前提是准确认识小官贪腐的内在机制。

一、小官贪腐的表现

当前，小官贪腐分布极为广泛，主要表现为以下几个方面：

1.公权私用，在国家政策执行过程中谋取私利

这是表现最为普遍，也是危害最大的一种小官贪腐行为。首先，公权私用表现为选择性执法，利用执行国家政策的实权吃、拿、卡、要。比如，一些基层工作人员在税费征收、计划生育、治理违建、环境执法等政策执行领域，利用上下级之间信息不对称的客观现实，滥用一线执法的自由裁量权，对那些不给好处的个人和企业重罚，而对那些有利益输送的法人则睁一只眼闭一只眼。其次，公权私用表现为变通政策，在执行国家政策过程中，形式上依法依规，实质上是以权谋私。很多具体政策的实施只有原则性要求，并没有细致的操作细则，这为一些基层干部变通政策创造了条件。比如，农村低保名额的分配，由于大部分地区还未实现应保尽保，而符合低保政策要求的农户比较多，使得人情保、关系保较为普遍。一些村庄直接将低保名额平均分配给每个村干部，然后由村干部具体决定由哪些农户享受低保。

2.官商勾结，攫取公共利益

这也是近年来较为普遍，也比较隐蔽的小官贪腐方式。当前，一些社区和村干部本来就属于乡村能人，“富人治村”已甚为普遍。地方党委政府本意是希望通过建设“双强双带”基层组织来服务老百姓，鼓励政治素质、发展能力较强的能力竞选基层干部，是他们能够带头致富、带领群众致富。然而，毋庸置疑的是，一些能人发展能力强，政治素质却不一定强；能够带头致富，却并不一定会带领群众致富。相反，一些具有商人因为具备了基层干部身份，反而更容易攫取公共利益。比如，在新农村建设中承包工程，通过虚高建设成本而非法获利；通过注册虚假专业合作社套取国家扶持资金。在一些集体经济较强，或集体资源较为丰富的村庄，村干部同时也是集体经济组织的领导人，非法侵占集体经济利益的事件也时有发生。

3.胡作非为，强人治村

混混治村并非新现象，但新时期有了新表现。在农业税费改革之前，一些地方贯彻执行国家政策较为困难，一些家族大、拳头硬的村庄精英当选村干部，通过暴力威胁的手段收税税费、执行计划生育政策。这其中，少部分“强人”蜕化为敢于使狠、拉帮结派的恶霸势力。税费改革后，虽然“强人治村”已无政策空间，但乡村中的恶霸势力却并未清除。一些恶霸利用村民自治，通过暴力威胁、贿选、拉帮结派等手段当选为村干部，并在村干部任上挥霍、侵占集体财产，侵害群众利益，甚至与党委政府相对抗。比如，在征地拆迁过程中，一些恶霸村干部黑白通吃，他们既与开发商合作，强拆民房，损害群众利益；又组织“群众”集体上访、上街要挟党委政府，以获取更大利益。

二、小官贪腐的新特征

总体上看，当前小官贪腐的方式相较以往更为隐蔽、危害也更大，呈现出新特征。

1.“小官巨贪”的趋势越来越明显

随着新农村建设和新型城镇化建设的持续推进，大量国家财政资金涌入农村，农村资源也不断资本化，使得农村资源密集度不断提高，一些看似不重要的职位也掌握了大量资源流量，小官也有了实权。比如，城郊地区的拆迁办主任、村干部，虽然职位不高，权力不大，却是拆迁政策的直接操作者，而拆迁补偿款却涉及上亿甚至十几亿的资金。近年来，全国各地发生过多起拆迁办主任伪造拆迁材料骗取拆迁补偿款的案件，涉及资金少则几十万，多则几千万。

2.窝案越来越多

无论是非法套取国家资金，还是瓜分、贪腐集体经济，都非一个人所能为。因此，小官贪腐相当大比例是窝案。由于一些村官本来就是拉帮结派“组阁”竞选上台的，他们更容易集体作案。而涉及到套取国家资金，则需要经过多个程序，必然是窝案。近日，湖北襄阳查处了襄州区双丰收农机专业合作社理事长宋涛套取农机补贴的案件，涉及农经站站长、农业局和财政局相关工作人员。

3.贪腐行为更具隐蔽性

直接吃拿卡要、直接侵占集体财产、直接侵害农民利益的现象已经极为少见，小官贪腐的技术含量越来越高。第一、充分运用合法的自由裁量权为自己谋利。绝大多数政策实施都赋予了基层干部自由裁量空间，这为一些基层干部的贪腐行为提供了便利。第二、充分运用上下级之间的信息不对称的现实为己谋利。一般而言，上级部门不可能完全监控基层干部的行为，而普通群众又很难知道上级政策法规的具体内容，这就为一些基层干部的欺上瞒下行为提供了可能。第三、充分运用市场化的运作方式为己谋利。当前很多政策实施都要求进行市场化运作，尽管有公开招投标等程序要求，但这远不能控制亦官亦商的基层干部行为。一些基层干部本身就是商人，在承包当地工程上有天时、地利、人和的优势。一些基层干部即便不是商人，承包商为了更方便施工，更易拿到工程款，也常常主动邀请基层干部“入伙”。

三、小官贪腐的机制

当前的小官贪腐已经不再局限于蝇头小利，也不再明目张胆，而是充分利用了基层行政的复杂性、制度监管的漏洞、政策实施的固有缺陷来谋取巨额利益。应该说，小官贪腐有其内在的发生机制，其中一些机制是古已有之，难以解决的，还有一些机制则是新制度环境造成的。

1.乡村利益共同体

在农村税费改革之前，我国基本上是汲取型政权，各级政府需要从农村、农民身上收取税费，因此，乡村干部既是基层公共事务的服务者，也是基层政权的“代理人”，在国家、乡村干部和农民之间形成了相对稳定的利益共同体。一方面，国家和乡村干部之间有稳定的利益交换关系，国家借乡村干部从地方汲取资源，乡村组织获取部分财政保障，部分乡村干部在基层政权的默许下“搭车收费”，乃至谋取私利。另一方面，农民与乡村干部之间也有稳定的利益交换关系，农民希望乡村干部提供公共服务，也寄希望于通过乡村干部的渠道向国家表达诉求，而乡村干部则合法地从农民身上获取好处。总体上看，“小官”是国家与农民关系的桥梁，是相对独立的利益集团。

当前，虽然国家不再寄希望于通过乡村干部从农村汲取资源，但向农村输入资源同样需要乡村干部的配合，因此，乡村利益共同体并没有随着农业税的取消而消失，而是以另一种形态存在：“小官”不再从农民身上汲取资源，却从国家财政转移支付中谋取利益，这主要表现为通过发补助、奖金的名义将公款私分，或借待客、跑项目、购物资等事项，虚列开支、虚报冒领。

2.灰色利益链

当前，国家财政转移支付主要分为两种形式，一是普惠性的财政转移支付，如种粮补贴、合作医疗、养老保险等等，一是专项转移支付，如新农村建设、水利工程、道路村村通、现代农业示范园、专业合作社补助等等。一般情况下，随着政策制度的不断完善，群众认知水平的不断提高，再加上涉及面较广，普惠性的财政转移支付很难为“小官” 贪腐。但是，专项转移支付却很容易为“小官” 贪占、截留、私分、挪用，乡村干部、不法商人之间甚至形成了灰色利益链条。

国家财政专项转移支付一般要求在进行项目化、市场化运作，项目落地不再依靠基层政权体系和群众自治组织，而是依靠市场化机制进行运作。具体而言，国家财政支持的农村基础设施建设，通过项目的形式向企业、个人发包。由于基层市场发育不成熟，与乡村干部关系密切的企业和商人具有竞争优势，再加上制度监管不够完善，使得“小官”的权力寻租空间非常大。为了有效规避风险，不法商人也乐于与乡村干部合作，共同从国家财政转移支付中获取利益。

3.监管制度不健全

农村资源密集度的提高，调动了群众参与自治的积极性，但是，也造成了部分地区村民自治的变异，群众难以对村干部进行监督。主要表现为：村民选举过程中贿选现象严重，花费百万甚至千万竞选村主任已不是新闻；黑恶势力操纵选举，“恶人治村”的现象在一些地区较为严重；村干部一言堂，剥夺群众参与权、知情权、监督权现象较为普遍。

与此同时，既有的党纪、政纪、法律存在监管漏洞，“小官贪腐”处于失控状态。首先，“小官贪腐”具有相当大的隐蔽性、灰色性，游离在合法与非法之间，监管难度较大。平心而论，乡村利益共同体和灰色利益链有一定的历史合理性，在国家与农民关系未曾理顺之前，就难以杜绝灰色利益的存在。其次，多头监管体系造成对小官贪腐的监察力量薄弱。当前对“小官贪腐”的监管分散在组织、纪检、民政、监察、公安、基层政府等多个机构，它们职权不一、权限不同，难以形成合力。造成的结果是，每一个部门的监管都处于消极状态，基本上是“民不举、官不究”现状。再次，缺乏相关的法律制度支撑。村干部并不是公务员，它们不受行政法规的约束，而村民自治组织法又难以保障实施，导致村干部成为“三不管”干部。

治理小官贪腐是一项系统工程，应该着眼于基础。必须进一步打破乡村利益共同体的格局，缩小乡村两级之间的利益交换空间，其关键是重新定位社区、村干部的职能。应将村务和政务明确划分，减少村干部的政务工作，切断乡村干部的合谋空间。需要完善财政转移支付方式，斩断基层灰色利益链，核心是破除对市场化运作的迷信，发挥群众自治组织在公共服务上的积极性。还要整合既有的小官贪腐治理机制，组织、纪检、民政部门应在两委换届中密切配合，保障村民选举依法依规进行，实现村干部贪腐的源头治理。要建立村干部的常规监察制度，对其经济问题、职务行为进行审查，实行过程治理。一旦发现违法违规现象，必须严惩不贷，贯彻结果治理。