鄢一龙：“群策群力”不如“分权制衡”?

政治学不是几何学，并没有普遍适用的公理和定律。不同的政治体制依据不同的政治原则设计，“分权制衡”是西方的政治体系大厦的重要基石，而中国却选择了一块不同的基石---“群策群力”， 哪个更好？这需要实践来检验，比较来鉴别。

对于“分权制衡”原则贯彻最为彻底的国家莫过于美国，美国的国父们为了防止自由裁量权的滥用和政府的腐化，设计了一个“以野心对抗野心”[ 参见《联邦党人文集》]的精巧权力结构。立法、司法、行政三足鼎立，相互制衡；参议院和众议院分享立法权；联邦政府和州政府各自为政；在野党和执政党相互攻讦；利益团体与政府相互博弈。这对美国优良的法治，比较清廉的政府，和高度的人权保护都是功不可没。

分权制衡最彻底的莫过于美国。

然而，这一政治原则也有很大的缺陷。不同政治力量相互拆台、相互掣肘，无法形成合力，往往使得政治体制四分五裂，陷入瘫痪。奥巴马总统上台之初，曾经雄心勃勃要“改变美国”，但是多年过去了，证明这只是一纸空头支票，他也不得不承认“华盛顿将一事无成，因为华盛顿四分五裂。” [ 美国总统奥巴马1月24日发表国情咨文，白宫新闻秘书办公室文稿。《参考资料》，2012年1月30日，第16期。]

中国政治权力构造和运行的原则是“群策群力”。这一原则体现了民主和集中的对立统一，民主表现为中国的政治是“群”的政治，“大家出主意、大家尽力量”，群的范围可大可小，可以是全国人民的大范围，也可以是领导集体的小范围。集中表现为中国是团结的政治，“群策”凝结成集体智慧，群力汇合成集体力量，“思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行”。

首先，“群策群力”体现为国家权力的分工不分立。中国不搞三权分立，也不同于议行合一体制，而是实行“五权分工体制”。党中央掌握领导权，全国人民代表大会拥有立法权，国务院行使行政权，检查院和人民法院行使司法权，全国政协行使参政议政权。

国家权力分工不分立根本在于党的领导提供了国家权力整合的平台，所有国家机关统一在党中央领导下开展工作。国家权力的实际运行就如同邓小平同志所说的那样：“属于政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好，其他方面也好，都要由党员负责干部提到党中央常委会讨论决定之后再去多方商量，贯彻执行。”[ 邓小平：《改革开放政策稳定，中国大有希望》（1989年9月4日），《邓小平文选》，第三卷，319页，北京，人民出版社，1993。]

台湾地区实行孙中山先生提出的“五权宪法”,在行政、立法、司法之又加上了监察权和考试权，曾经自称“三权分立、政府无能， 五权分工、政府万能”。然而今天的台湾，已经变成“政府万万不能”，究其原因，恰恰在于实现所谓的“民主化”之后，缺乏有效的权力整合平台，使得五权分工体制变成五权分立体制，有分工无协作，有制衡无配合。

其次，“群策群力”体现为决策过程的集思广益、集体智慧。 “千千万万个臭皮匠，合成一个诸葛亮”。中国已经形成了一套旨在集中各方面参与者智慧、优化决策质量的程序和机制，既民主又集中，先民主后集中；既科学又民主，寓科学于民主。开展广泛的调研和协商，提倡畅所欲言、充分发表意见，从而使得决策集中民意、汇聚民智、体现民心。这也就是习近平同志说的“我们坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好，就是要通过商量出办法、出共识、出感情、出团结。”

民主是一种纠错机制。分权制衡通过否决机制实现纠错，而群策群力则是通过协商机制实现纠错。我们可以看到，中国的重大政策出台之前，反复征求人大、政协、党团组织、专家学者以及公众的意见。目的就在于将好的意见吸收进来，通过集体智慧对政策进行“把关”。中国的政策总能“搞对方向”，并非由于运气好，而是由于有无数个外脑和内脑进行反复纠错。

许多人在中国看不到那种吵吵闹闹的民主，以为中国没有民主，人大政协不过是“橡皮图章”，实际上中国是通过事前的充分协商来吸纳事后的制衡。就如同一位人大委员讲的那样，出台政策之前已经反复征求意见，合理的意见也都吸收了,为何我们还要去反对？打个比方，西方的民主就如同比萨饼，馅都摊在外边；中国的民主如同包子和饺子，馅是包在里面的，很实在。

再次，群策群力体现为执行上集体协作，形成合力。“大权独揽、小权分散、党委决定、各方去办”。大权独揽于党委集体领导班子，而不是个人，决定一旦做出就要求雷厉风行的贯彻执行，很大程度上避免了推诿扯皮，决而不行。既保证了党和国家权力的高度统一、又使党和国家机关合理分工、密切配合。中国政府这种如臂之使手、手之使指的执行力是西方政府难以企及的，与奥巴马政府的一事无成恰恰相反，在中国是“众人拾柴火焰高”，只要是习近平执政团队想做的事情，很少会不成功，因为全国人民都在配合支持他们。

例如，党的十八届三中全会提出的三百多项规模宏大的改革，拿出任何一项在西方国家都只会是空头支票，中国却可以做到掷地有声、抓铁有痕。日本首相安倍一直说他愿意当作一枚钻头，能够钻透既得利益的坚硬的岩石。那么习近平就是一台强大的推土机，能够推倒任何一座强大的利益集团堡垒。

什么是好的政治制度？标准很简单，就是邓小平说的“保证好人能够做好事和坏人不能做坏事。”[ 《邓小平文选》，第2卷，第333页，人民出版社，1993.]坏的政治是让好人变坏，不差的政治是防止坏人干坏事，而好的政治则是要让好人变的更好。“分权制衡”原则基于错误的人性恶假设，立法、司法、行政三个都是恶棍，让恶棍们相互盯着，就谁也不敢干坏事。它成功地阻止了坏人做坏事，但是，更为成功地阻止了好人做好事。如同弗里德曼说的：“美国已经不是个民主的国家，而是个否决政治的国家，美国的政治体制是设计来不让任何人做任何事的。”[ THOMAS L. FRIEDMAN .Down With Everything,NewsTime, April 21, 2012.]政府是人民骑的马，为了不让马腿乱踢，西方的办法把腿捆起来，但是连路也走不了了，实在算不上聪明。

事实上，普通人的人性要比西方政治学理论所假定要好的多。十八世纪以来逐步形成一个自洽体系的西方政治学自私的个体人的假设是基于一个过时的知识体系。现代科学研究的越来越多的证据说明这一假设的错误。生物学和心理学实验都表明在一定条件下人是表现出利他行为的，例如现代基因研究证明个体之间越是基因相似比例高，利他行为的概率也越大。这一发现说明儒家关于亲疏远近的差序社会格局是合乎人性的。人类学大量研究成果也表明原始社会是集体性的，个体性是后来社会发展的产物。博弈论的研究也表明，在重复博弈的过程中，人类会倾向于合作。

苏东坡说:“眼前见天下无一个不是好人”, 其实古典的哲学和宗教对人性的认识比现代政治学的假设要深刻的多。人心本来就是向善的，但是人心的这种善也是脆弱的，它会受到心中魔鬼的诱惑而跌倒。因此，各种教义不外乎都是要导人向善，回归人性的根本。人在大多情况下是要做好事的，最朴素的一点,人在大多情况下都希望能做好本职工作，政府官员和其他行业的人并无不同，在大多情况下都是要勤勉工作的。我们设立政府的初衷在于就是要让它做好事，为社会提供公共服务。 “群策群力”更多倾向于人性善的假设，优点在于能够让好人充分做好事，中国体制表现出高效率和结果导向，经济社会快速进步。

“人生就是为满足欲望的争斗，政治就是权力的竞逐。”西方权力中心的政治学说的流毒可谓广矣、深矣。恶政就是不受约束的权力，良政就是权力受到有效的制衡与约束，几乎使人难以想象政治还可以有其他更高明之境界。也许钱穆先生的这段话对中国人是一剂解毒的良药：“因误认政治仅一权力，而非代表人类之德性与道义，乃有此病。此诚西方政治一致命伤，无可医疗。”[ 钱穆：《国家与政府》，载《晚学盲言》，238页，生活﹒读书·新知三联书店，北京，2010年。] 回顾文字可考的二千多年的中国传统政治，岂不就是钱穆先生所说的以“德性与道义”为中心的政治。政者，正也；治者，平也。政治乃天下公器，有德者方能居之。其间固然有五四以来，所不断受到诟病的男盗女娼、字里行间的杀人、贪墨腐化的潜规则等等，但是其主流还是德政，依靠官员德性健全，依靠百姓人心向善，否则很难想象如此广土稠众，能够维持治理，数千年不大更造。

如果说“分权制衡”的治国哲学是在于对于政府权力易于腐化和对人民自由侵犯的深深警惕；那么，“群策群力”的治国智慧在于对群众团结是智慧和力量源泉的深深信任。基于不同的人性和权力的假设，不但塑造了不同政府体制，同样也塑造了不同的人民与政府的关系。在“分权制衡”体制下，人民与政府是交易关系，其间并无信任和尊严可言；在“群策群力”体制下，人民与政府是道德关系，政府不过是群众智慧和力量的集合体，政府必须以为人民服务为宗旨，必须通过群众路线来实现和人民的结合。

同时，“群策群力”也并非意味着权力不需要制衡，权力分工不分立本身也是一种制衡，权力运行的链条之间的决策、执行、监督之间就是一种制衡。事实上，中国已经是一个多元的社会，中国政治体制内部有各种权力制衡的安排。

当然，“群策群力”体制有其缺陷，最重要是在如何更好地保证“坏人不能做坏事”上下工夫，实现权力的更有效监督制衡。但是，未必要走权力分立的道路，而是要进一步将权力运行纳入法治轨道，让权力运行更加公开透明，让人民真正能够监督政府。

总之，民主的生活方式和高效的政府二者可以兼得。人类有智慧也有能力创造那样一种“又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。”[毛泽东：《在扩大的中央工作会议上的讲话》（1962年1月30日），《毛泽东文集》，第八卷，293页，人民出版社，1999年。]