《人民日报》刊发张德江文章 谈如何做好立法工作

《人民日报》今日（10月31日）第二版，以《完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系》为题，刊发了中共中央政治局常委、全国人大常委会主任张德江的署名文章。党的四中全会重点研究了依法治国这一主题。全国人大作为国家权力机关和立法机关，如何做好立法工作，对建立法治国家至关重要。

文章说，完善法律体系是妥善解决各种突出矛盾和问题的紧迫要求。当前，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，必须紧紧抓住和用好；同时，我们也遇到了一个过去不曾有过的各种社会矛盾多发、集中和交织叠加的矛盾凸显时期。教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多，社会利益关系错综复杂，人民内部矛盾呈现新特点，群体性事件增多。这就要求我们必须善于运用法律的权利与义务、权力与责任机制，通过立法妥善调整和处理各种社会关系、利益关系，充分调动各方面积极性；善于在制度范围内、在法治轨道上，有效应对和化解社会矛盾，促进社会公平正义。

文章强调，立法质量直接关系到法治的质量。完善法律体系必须抓住提高立法质量这个关键，把深入推进科学立法、民主立法作为提高立法质量的根本途径。科学立法的核心，在于立法要尊重和体现客观规律；民主立法的核心，在于立法要为了人民、依靠人民。科学立法、民主立法，简洁明了地回答了新形势下我们“立什么样的法、怎样立法”这一重大命题。我们必须深刻理解、准确把握、切实贯彻。

张德江指出，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我们要在立法工作中，始终坚持党的领导和理论指导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。

文章还强调，人民是依法治国的主体和力量源泉。保证和发展人民当家作主，充分反映人民意愿、充分实现人民权利、充分保障人民权益，是法治建设的题中应有之义，是新形势下完善法律体系、加强和改进立法工作的根本目的。

全国人大常委会立法工作会议30日上午在人民大会堂举行，张德江出席会议并讲话

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完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系

张德江

党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出战略部署，明确提出建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。这就为新形势下国家立法工作确定了方向和目标，提出了任务和要求。我们必须全面贯彻党的十八届四中全会精神，在新的起点上加强和改进立法工作，推动以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系完善发展，为坚持和发展中国特色社会主义提供更加有力的法制保障。

一、充分认识完善我国法律体系的重大意义

以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的形成，是我国社会主义法治建设取得的重大成就，为新形势下全面推进依法治国奠定了重要基础。

改革开放30多年来，在党中央的领导下，经过各方面坚持不懈的共同努力，以宪法为核心，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家和社会生活的各个方面总体上实现了有法可依，这是我国社会主义法制建设史上的重要里程碑，是中国特色社会主义制度逐步走向成熟的重要标志。法律体系的形成和发展，有力地推动和保障了改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，有力地维护和发展了最广大人民的根本利益。

在充分肯定我国法制建设的巨大成就和进步的同时，我们也要清醒地看到，我国法律制度还存在诸多不适应经济社会发展和民主法治建设的问题，与党和国家的要求、与人民群众的期待相比还存在不小的差距。同时，事业在发展，形势在变化，法律体系不可能一成不变、一劳永逸。在实践基础上不断完善我国法律体系，是时代向我们提出的新课题新要求。

——完善法律体系是中国特色社会主义事业全面持续发展的客观要求。党的十八大提出，在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。习近平总书记提出实现中华民族伟大复兴的中国梦。中国特色社会主义事业的全面发展和不断进步，必然对法治建设和立法工作提出一系列新要求新任务。这就要求我们必须从坚持和发展中国特色社会主义的高度，面向实践、面向未来，加强和改进新形势下的立法工作，适应经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局的发展要求，进一步提高立法质量，不断完善法律体系，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦创造良好法制环境。

——完善法律体系是全面深化改革、确保重大改革于法有据的必然要求。全面深化改革是时代赋予我们的光荣任务。党的十八届三中全会对全面深化改革作出战略部署，确立了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。各方面的改革举措，许多都涉及制度体制层面的问题，都涉及法律法规的制定、修改、废止、解释以及相关授权、批准、备案等活动。这就要求我们必须紧紧围绕全面深化改革的战略部署和确定的目标、任务、要求，来谋划和推进依法治国特别是立法工作，坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，善于通过立法形式推动和落实改革举措，努力使立法进程同改革开放进程相适应。

——完善法律体系是妥善解决各种突出矛盾和问题的紧迫要求。当前，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，必须紧紧抓住和用好；同时，我们也遇到了一个过去不曾有过的各种社会矛盾多发、集中和交织叠加的矛盾凸显时期。教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多，社会利益关系错综复杂，人民内部矛盾呈现新特点，群体性事件增多。这就要求我们必须善于运用法律的权利与义务、权力与责任机制，通过立法妥善调整和处理各种社会关系、利益关系，充分调动各方面积极性；善于在制度范围内、在法治轨道上，有效应对和化解社会矛盾，促进社会公平正义。

——完善法律体系是全面推进依法治国的现实要求。“不以规矩，不能成方圆。”立法是实行依法治国的前提和基础。全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家，对立法工作提出了新的更高要求。从现实情况看，有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有些问题在法律上还不明确，有缺项，需要制定相应的法律；现行的法律规定，有些已不适应形势环境的变化和事业发展的要求，有的需要修改，有的需要废止，有的需要配套；立法体制和工作机制存在一些不适应、不健全的问题，立法效率需要进一步提高。这就要求我们必须以更高的标准加强和改进立法工作，及时进行法律的立改废释，加强法律、法规以及规范性文件的衔接和配套，发挥法律体系整体功效，推动法律体系完善发展。

总之，我国立法工作今天所面临的形势和任务，同过去相比，发生了很大变化，标准更高了，任务更重了，责任更大了。我们必须以高度的政治责任感和使命感投身完善我国法律体系的各项工作中，为全面推进依法治国作出新贡献。

二、牢牢把握完善我国法律体系的总体要求和重要原则

立法活动是国家重要政治活动，关系党和国家事业发展全局。在新的形势下，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、加强和改进立法工作的总体要求是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面落实依法治国基本方略；注重发挥立法的引领、推动和保障作用，加强重点领域立法；深入推进科学立法、民主立法，着力提高立法质量；完善立法体制，坚持立改废释并举；为形成完备的法律规范体系、建设社会主义法治国家，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供更加有力的法制保障。

贯彻落实上述总体要求，必须着重把握和遵循以下重要原则。

（一）坚持中国共产党的领导，以中国特色社会主义理论体系为指导

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。党的基本理论和路线方针政策，党的重大决策部署和立法建议，凝聚了全党全国的集体智慧，体现了最广大人民的根本利益和共同意志。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，同遵从人民意愿、维护人民利益是完全一致的。

我们要在立法工作中，始终坚持党的领导和理论指导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则，从法律制度上贯彻落实党的路线方针政策和重大决策部署。紧紧围绕党和国家工作大局谋划、推动和开展立法工作，科学制定立法规划和工作计划，突出立法重点，使立法准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系。坚持以中国特色社会主义理论体系统一思想认识，妥善解决立法工作中遇到的难点问题，不断提高立法的科学化、民主化水平。

（二）坚持人民主体地位，恪守以民为本、立法为民理念

人民是依法治国的主体和力量源泉。保证和发展人民当家作主，充分反映人民意愿、充分实现人民权利、充分保障人民权益，是法治建设的题中应有之义，是新形势下完善法律体系、加强和改进立法工作的根本目的。古人早已看到，“法不察民之情而立之，则不成。”以民为本、立法为民，确立了立法价值取向，要求立法必须为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。

我们要在立法工作中，坚持国家的一切权力属于人民，坚持法律面前人人平等，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。尊重和保障人权，完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。正确处理权利与权力、权利与义务、权力与责任的关系，统筹兼顾不同方面的利益，从法律制度上更好体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

（三）坚持从中国的国情和实际出发，积极适应实践发展的需要

法律属于上层建筑，实践是法律的基础，法律是实践经验的总结和提升。脱离国情和实际的立法，即使搞出来，也只是空中楼阁、纸上谈兵，解决不了我国发展面临的实际问题。法治建设和立法工作，必须从我国长期处于社会主义初级阶段这个最大国情和最大实际出发，同改革开放不断深化和现代化建设不断推进相适应，顺应时代前进潮流、反映实践发展要求。

我们要在立法工作中，牢牢立足基本国情，坚持一切从实际出发，把改革开放和现代化建设的伟大实践作为立法基础，紧紧围绕实现“两个一百年”奋斗目标和任务要求，积极应对立法工作面临的新形势新课题新任务。深入分析立法需求，区分不同情况推进各领域立法，注重各方面法律制度协调发展。根据内外环境、条件和情况的发展变化，及时进行立改废释。汲取中华法律文化精华，吸收人类法治文明成果，借鉴国外立法有益经验，但绝不照抄照搬。

（四）坚持改革决策和立法决策相衔接，确保重大改革于法有据

全面深化改革和全面推进依法治国，二者密切关联。实现全面深化改革总目标，必须全面推进依法治国，不断提高国家治理法治化水平。推进各领域各方面改革，都要坚持依法治国，这是一个破与立辩证统一的过程。古人讲：“治国无法则乱，守法而弗变则悖，悖乱不可以持国。”从一定意义上讲，全面推进依法治国也是对全面深化改革战略部署的深化，两个《决定》相得益彰，形成“姊妹篇”。

习近平总书记指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”我们要在立法工作中，认真贯彻习近平总书记重要指示精神，努力把改革决策和立法决策更好结合起来，正确处理法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，努力做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。对实践证明行之有效的，要及时上升为法律；对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。

（五）坚持宪法的核心地位，通过完备的法律推动宪法实施

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，在中国特色社会主义法律体系中居于核心地位。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。宪法是法律法规的总依据，同时宪法又通过法律法规予以贯彻和体现。在推动宪法实施方面，立法担任着重要角色、发挥着重要作用。宪法所确立的国家根本制度和根本任务、基本原则、方针政策、活动准则等，需要通过一系列行之有效、相互衔接和配套的法律法规来贯彻来落实。

我们要在立法工作中，切实增强宪法意识，自觉恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。加强和改进立法工作，一方面，要遵循宪法确立的制度和原则，从党和国家事业全局出发，从人民根本利益出发，严格依照法定权限和程序开展立法活动，维护国家法制的统一、尊严和权威；另一方面，要通过不断完善法律法规和配套的规范性文件，贯彻落实宪法确立的制度和原则，推动宪法实施，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。

我们还要在法治实施、法治监督、法治保障等各方面工作中坚决维护宪法法律权威，牢固树立“维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”的观念，全面贯彻实施宪法。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

三、认真落实完善我国法律体系的重点任务

党的十八届四中全会《决定》第二部分，从“加强重点领域立法”、“完善立法体制”、“深入推进科学立法、民主立法”三个方面，提出了新形势下完善我国法律体系、加强和改进立法工作的重点任务。我们必须全面把握，认真贯彻落实。

（一）加强重点领域立法

紧紧围绕中国特色社会主义事业五位一体总体布局，加强和改进新形势下立法工作，推动法律体系完善发展。

以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，加强企业社会责任立法，完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制。

以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善基本政治制度，推进社会主义民主政治法治化。加强社会主义协商民主制度建设，完善和发展基层民主制度。完善国家机构组织法，完善选举制度和工作机制，加快推进反腐败国家立法，完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度。

建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度。制定公共文化服务保障法、文化产业促进法，制定国家勋章和国家荣誉称号法。加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。

加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。加强社会组织立法，制定社区矫正法。加快国家安全法治建设，推进公共安全法治化。

用严格的法律制度保护生态环境，强化生产者环境保护的法律责任。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。

（二）完善立法体制

加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。经过30多年来的实践，这方面已经形成了行之有效的制度机制，包括制定立法规划、法律草案起草和审议中的重大问题、修改宪法、提请大会审议法律、保证重大举措于法有据等，应当继续坚持和不断完善。

凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告，全国人大常委会依法将有关法律案列入立法程序。

充分发挥国家权力机关在立法工作中的主导作用，是完善法律体系、加强和改进新形势下立法工作的重要举措。全国人大及其常委会和有地方立法权的地方人大及其常委会，都要按照《决定》的精神，健全发挥主导作用的体制机制。起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案，由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与，并形成常态化制度。增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。

把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。

（三）深入推进科学立法、民主立法

立法质量直接关系到法治的质量。完善法律体系必须抓住提高立法质量这个关键，把深入推进科学立法、民主立法作为提高立法质量的根本途径。科学立法的核心，在于立法要尊重和体现客观规律；民主立法的核心，在于立法要为了人民、依靠人民。科学立法、民主立法，简洁明了地回答了新形势下我们“立什么样的法、怎样立法”这一重大命题。我们必须深刻理解、准确把握、切实贯彻。

加强人大对立法工作的组织协调，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善立法项目征集和论证制度。推进立法精细化，尽量具体、明确，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，更多发挥人大代表参与起草和修改法律的作用。

健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。

完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，事关全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的全局，责任重大光荣，任务艰巨繁重。我们要在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下，坚决贯彻落实《决定》提出的各项目标、任务和要求，使我国立法工作不断迈出新步伐、迈上新台阶，谱写全面推进依法治国、建设社会主义法治国家历史新篇章，为推进社会主义民主法治建设，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗。