寒竹：四中全会公报里，你读出了中共的政治创新吗？

2014年10月23日，中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。作为中央全会的纲领性文件，会议公报以依法治国为主题，对下一步建设中国特色社会主义法治体系与法治国家进行了总体性的规划。会议公报发表后，国内外媒体都在从各种不同角度进行解读。

笔者以为，这次中央全会在中国改革开放三十多年的历史进程中具有里程碑的意义，而这种特殊的历史意义仅仅是按照传统的惯例，从公报的各个方面分解式地进行解读未必能抓住实质。公报发表后，一些媒体仍然按照老的方式在公报中摘取出十来个“亮点”分别解读，这样解读固然没有错误，但却未必能够理解这次会议在中国历史上的特殊意义。

这次以依法治国为主题的会议涉及面虽广，但最重要的意义在于从两个方面明确了未来几年乃至三十年的历史任务。此次全会，一是指明了中共的执政方式如何转变，明确了中国共产党与法治的关系；二是对法治与改革的关系做出了明确的界定，把进行了三十多年的改革实践纳入中国特色社会主义法治的框架予以确认。这两个明确的界定标示着中共的执政方式与中国改革的范式，将发生创新性转变。站在这个点上向远处看，中国从现在到本世纪中叶的未来三十年的道路已经基本确立。

众所周知，十八届四中全会的主题是依法治国。但是，依法治国的提出并非始于今日。1997年中共在十五大的政治报告就提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的历史任务。之后2002年的中共十六大，2007年的中共十七大，以及2012年的中共十八大，党的历届执政核心都一再重申“依法治国，建设社会主义法治国家”。回溯再远一些，中共自1978年底的十一届三中全会以来就一直在不断提出依法治国的执政方式。过去三十多年的历史可以看成是中共执政方式从过去的政治动员向依法治国转变的历史。字面看，这35年，依法治国表述一脉相承。那么这次的十八届四中全会的特殊意义究竟何在？

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议现场

根据笔者的观察与理解，中共提出依法治国尽管有相当长的时间，但是，如何把依法治国与共产党的领导有机统一起来，一直缺乏一个明确的表述。在中国宪法框架内如何理解中共在国家与社会中的核心领导地位及与依法治国的关系？宪法中规定的中共对国家的领导与国家的依法治理究竟是两个平行并立或有高下之分的东西，还是一体两面？在实践中，执政党三十多年来一直在探索如何把党的领导与依宪治国、依法治国有机地统一起来，建立起新的现代执政方式。正是这三十多年的不断探索，奠定了今天十八届四中全会阐述清楚党的领导与依法治国关系的基础。

另一方面，改革三十多年间出现的一些社会问题与弊端也给今天的执政党中央提供了值得吸取的丰富的经验教训。三十多年改革开放的历史证明，在中国这样一个社会主义国家，如果把党的领导与社会主义法治视为两个平行并立的东西，甚至把二者视为相互对立的东西，那么中国社会将无法维系稳定与发展，改革大业也无法持续。最终的结果将是既失去共产党的领导，也无法建立真正的法治。在过去的历史中，共产党的领导与法治总是相伴相随，当中共的领导力量遭到削弱的时候，通常也是法治溃散之时。

正是由于正反两个方面的经验，这次十八届四中全会开宗明义地把共产党的领导与依宪治国和依法治国同时提到了前所未有的高度，明确把党的领导与社会主义法治表述为一个有机的统一体。如此高度强调党的领导与社会主义法治密切关系的表述是过去历届中央全会所没有。

按照这次会议公报，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”。这就是说，中国社会的法治在本质上是社会主义法治，而社会主义法治只能是在中国共产党领导下才能建立起来。只有坚持中国共产党的领导，法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设才可能在中国成为现实。公报把中国共产党界定为中国法治建设最重要的领导力量和最根本的保证，说明了中共的领导力量是内在地体现在中国的法治建设的进程之中，而不是跟法治建设平行并立的另一种力量。

会议公报明确地把中共对国家的领导、治理与社会主义法治表述为同一个事物的两个方面。一方面，社会主义法治必须坚持中国共产党的领导，坚持中共的领导“是全面推进依法治国的题中应有之义”。中国宪法明确规定共产党在中国的核心领导地位，坚持依宪治国，就是坚持中国共产党的领导。另一方面，社会主义法治是共产党领导的具体体现。坚持社会主义法治也是共产党领导的题中应有之义。在当今中国，坚持共产党的领导并不是一句抽象的口号或空泛的言词，而是要通过依宪治国、依法治国的形式实实在在地表现出来。离开了社会主义法治，共产党在现实中的领导就有可能空壳化、虚拟化，最终无法在现实中实行。

由此看来，这次四中全会的表述，完成了中国共产党过去三十多年甚至六十多年一脉相承的探索与创新，这就是：党的领导与依法治国终于成为一个统一的有机体，这标志着中国共产党的执政方式将进入了一个实质性和更加成熟的转变阶段。

这次会议另一个具有重要历史意义的表述是法治与社会发展的关系。公报指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。公报关于立法先行的笔墨不多，但意义却非常突出，因为这标志着中国的改革进入了一个新的历史阶段，过去突破法律的粗放式改革将逐渐退出历史舞台，先立法，后依示改革将会成为未来改革与发展的基本方式。

在改革开放之初，由于中国法律极不健全，改革的任务非常急迫与繁重，常常意味着突破旧的法律制度或政策规范，小岗村当年的分田承包实验就是这样开始的。在当时的历史条件下，改革探索者先突破法律界限，成功的然后得到执政党的认可，最后立法机构以立法形式给予承认是普遍现象，这在非常时期也有相当的历史合理性。但是，这种以突破法律为形式的粗放式改革给社会带来了一定的负面作用。

如果仅就某个改革的具体事项看，突破不合时宜的法律，先斩后奏地创立新的规范确实可以省略复杂的法律程序而显得有效。但是，这种有效是需要付出代价的，因为这种粗放的改革方式对整个社会的法治意识起着破坏作用，何况有的突破试验根本就是失败的。如果说政府部门的改革可以不遵循现有的法律，那么普通民众又怎么可能尊重法律呢？中国社会这种先行动，后立法的改革方式尽管在一定历史时期有其合理性，但毕竟难以持久，因为这种改革方式与现代法治社会并不相容。

对于这种先行动违法，后法律认可带来的社会弊端，中央高层在十八大后已经看得很清楚。今年2月，习近平在中央深改组第二次会议上说，凡属重大改革都要于法有据，确保在法治轨道上推进改革。需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。在这次四中全会召开前，中央的改革事实上已经开始按照依宪治国、依法治国的方式处理改革与法律的关系。根据全国人大常委会法工委现在的说法，中国社会的改革与发展正在开始发生转变。现在执政党中央有了政治决定，并不是靠一纸命令先进行，而是必须要先立法，然后再依法推行，确保一切改革举措都在法治轨道上进行，不允许再有法治轨道之外的改革试点。

习近平（资料图）

会议公报提出的立法先行之所以具有特殊的重要意义，是因为这个立法先行标志着中国的改革方式正在发生根本性的转变，改革开始正式进入法治的轨道。朝未来看，中国社会的经济改革和政治改革都将会在宪法和各项具体的法律法规下有序进行，任何试图突破中国的宪法和根本制度的变革都将受到法律的制约，地方政府官员再也不能仅凭行政权力来强行推行自己的长官意志。

当然，强调立法先行，并不意味着所有的法律都绝对不能改变。随着社会的日新月异的发展，中国社会的一些法律法规落后于现实是必然的。这些法律法规必须要得到修改才能适应社会的发展。但即使如此，现实中的改革与发展也不能违法先动。所谓立法先行意味着，如果现有法律不能适应社会发展和社会大众的需要，必须要先通过修改法律或重新立法的方式来适应社会的发展，而不会再采取何况所谓先“合情合理违法，后再修改法律予以认可”的非法治方式来进行。坚持立法先行或许在效率上会低一些，但从长远来看，这对建立长治久安的法治社会、法治政府有着重要的意义。

综上所述，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》具有里程碑意义，它标志着中国共产党执政方式的重要转变，标志着中国改革范式的转变。中国共产党经过了三十多年的实践摸索，找到了把宪法中规定的中国共产党的领导与社会主义法治统一为一体的成熟的“中国特色”。

朝未来看，党的领导与社会主义法治将是同一种社会治理的两个方面。共产党的领导只有通过社会主义法治才能具体体现出来，而社会主义法治只有在党的领导下才能得以实现并得到保障。公报说：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”

同时，公报提出的立法先行标志着中国的改革开放进入严格的依法治国轨道。无论是经济改革还是政治改革，无论是政府的改革还是社会的改革，都必须通过法律的修改或新的立法来实现。依靠违法试错和行政命令进行的改革终将退出历史舞台。

如果会议公报提出的这两点能够得到落实，中国特色社会主义的法治国家、法治政府、法治社会有望在不远的将来、在中国成为现实。