吕德文：“和谐拆迁”只是一厢情愿

10月14日，昆明晋宁县发生征地拆迁冲突事件，近千名施工人员欲恢复因村民阻挠而长期停滞的项目，其中8人被扣押并被泼洒汽油，随后百名村民持械前往施工地，双方激烈冲突，施工方6人死亡，村民2人死亡。这是近年来冲突最为激烈的拆迁事故，在新拆迁条例早已出台，依法拆迁、阳光拆迁等“和谐拆迁”口号喊得震天响的今年，现实却如此令人唏嘘。这起事件充分说明，拆迁矛盾客观存在；不顾实际地强调“和谐”反而是冲突的催化剂。

近年来，暴力拆迁事件比此前几年已经大幅减少。

出于对无法遏制的暴力拆迁现象的警醒，基于新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的法理依据，中纪委监察部2011年3月发出通知要求进一步规范征地拆迁行为，指出要总结各地的依法拆迁、“阳光”拆迁及和谐拆迁经验。2012年1月监察部发布消息，2011年全年全国共查处违法违规强制征地拆迁问题1480个，责任追究509人。监察部、国务院纠风办严肃查处了11起强拆致人伤亡案件，给予57人党纪政纪处分和问责处理，31人涉嫌犯罪被移送司法机关。显然，2011年的拆迁还不够“和谐”，不过，暴力拆迁事件已比之前的几年大幅减少。

进入2012年，强拆致人死亡案件已甚少发生，12月1日，广受关注的浙江温岭最牛钉子户被依法拆迁，且补偿标准不变，温岭市政府事后认为，这得益于相关部门反复耐心地劝导，直至做通思想工作，最终实现了协议拆迁、依法拆迁、和谐拆迁。人们似乎对遏制暴力拆迁充满了想象，只是，暴力拆迁可能减少了，但钉子户与拆迁方之间的矛盾并不因此而减少，以至于拆迁中的暴力也不会就此消失。2012年9月21日，辽宁盘锦市兴隆台区二十里村的被拆迁户王树杰在阻碍市政公司施工的过程中，手持凶器威胁攻击施工人员，前来执行公务的警察也被攻击，王树杰被执勤警察开枪打死。这并非暴力拆迁事件，但因为拆迁过程中仍然充满着暴力血腥，受到了舆论的广泛批判。人们显然对和谐拆迁存在浪漫想象，和谐并不意味着拆迁过程中的固有矛盾可以消失，和谐也并不意味着拆迁暴力可以终止，从依法拆迁、“阳光”拆迁到和谐拆迁，是一个漫长的链条，他们之间并没有必然联系。

依法拆迁就能达到和谐拆迁的目的吗？依法拆迁核心在于对强制拆迁的规制，比如，修改后的《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定，在拆迁过程中不再允许对被拆迁户采取中断供水、供热、供电、供气和道路通行等非法方式迫使搬迁行为，也不允许采取暴力、威胁手段后突击、“株连”等方式强制征地拆迁行为。这种规制存在两个漏洞，一是其规制对象主要是地方政府和较为稳定的拆迁主体（如有拆迁资质的国有拆迁公司），但它无法规制那些真正在一线进行拆迁工作的临时的拆迁队，二是这一规定只约束了拆迁方的暴力行为，却无法约束被拆迁户采取暴力手段，在一个具体的拆迁场景中，消灭拆迁的暴力因素是不可能的。

事实上，监察部即便不出这一个通知，地方政府也较好地回避了自身卷入暴力拆迁的风险，其基本策略是建立“拆迁办—拆迁公司—拆迁队”生物链条，绝大部分暴力拆迁行为只能发生在拆迁队、至多是拆迁公司身上，几乎不可能溯及拆迁办，拆迁办唯一需要做的是，与拆迁公司主导的暴力拆迁达成默契，既要起到胁迫被拆迁户的效果，又要避免恶性案件的产生。为了维护这一生物链，拆迁公司显然也需要考虑暴力拆迁的策略，因此，法律明确禁止的强制拆迁行为，尤其是有重大政治后果的行为，会尽量避免，转而采取更为隐蔽、风险更小的策略。一旦拆迁公司经验不足，或者说地方政府与拆迁队之间的“默契”不足，还是难以避免暴力拆迁事件的扩大化。2011年11起强拆致人死亡案件中的长春电影制片厂第四宿舍区强拆事件，就属于这种情况，拆迁公司并没有做足工作，对仍有大量被拆迁户居住的楼房实施强拆，强拆过中还有一位居民没有清理出来，警察与拆迁方保持默契，不仅在报警50分钟后才出警，且“轻信”拆迁方的一面之词确信楼房里没人，终于酿成惨祸。

很大一部分暴力拆迁事件的主导者并非拆迁方，而是被拆迁户，有重大社会影响的上海潘蓉暴力抗拆案、成都唐福珍事件、宜黄事件无不如此，其根本原因是，暴力本身是钉子户抗争的重要手段。这与是否遵纪守法无甚关系，比遵纪守法更根本的是，拆迁过程中交杂着复杂的利益博弈机制和政治原则。对于大部分被拆迁户而言，拆迁是唯此一次的一夜暴富机会，奋力争取更多的利益合乎常理，哪怕犯法；为了拆迁的顺利进行，地方政府在动迁过程中往往注入强烈的政治逻辑，跟被拆迁户讲大局、讲道理，被拆迁户则依此逻辑要求地方政府照顾群众、为老百姓谋福利。因此，拆迁的真实逻辑是，拆迁方和被拆迁户都在超越法律准绳的水平上互动，暴力是被拆迁户获取更大利益，表达其政治权利的手段。这样，事情可能演变为，地方政府希望按法律办事，但钉子户却不干，甚至法院执行强制拆迁，也难以避免暴力抗拆的产生。2011年的11起强拆致人死亡案件中，株洲市的强拆案件是由区人民法院主持的，但这并没有避免伤亡。

拆迁方与钉子户之间的矛盾是不可调和的，原因在于，他们并不属于政治意识形态中的人民内部矛盾，在双方都以暴力作为胁迫对方就范的手段的情况下，这一矛盾已向敌我矛盾转化。而在关于“依法拆迁”的话语上，其预设存在重大缺陷，它假设拆迁方就是地方政府，可以通过政治压力要求其依法办事，做足群众工作，殊不知，强大的官僚主义逻辑让地方政府首选的不是做群众工作，而是通过建立生物链条回避拆迁工作，回避拆迁中的矛盾，而这恰恰为一线拆迁中的暴力因素提供了生存土壤。它还假设被拆迁户都是可以做通思想工作的人民群众，殊不知，大量的钉子户已非可以教育的群众，而是追求利益最大化的市场主体，为此不惜采取暴力手段。“依法拆迁”的结果极为诡异，地方政府越是依法办事，越是倚重拥有私力暴力的拆迁公司具体操刀，而被拆迁户对此越是反感，也越是倚重暴力与拆迁公司对抗。

“阳光”拆迁可行吗？普遍的看法是，“暗箱操作”是地方政府有意为之，通过“暗箱操作”地方政府获得巨额利益，侵占了本该属于被拆迁户的利益，更有甚至，一些不法官员通过这一手段寻租、获取非法收入。最后面一个理由暂且按下不表，因为官员寻租并非“制度”的有意为之，倒是前面一个理由可以好好地琢磨。假如说“暗箱操作”是地方政府（而非某些官员）行为，那么，必有其制度原因。2011年全年全国共查处违法违规强制征地拆迁问题1480个，很大一部分出现在征地而非拆迁环节，地方政府急于获得土地开发收益，往往先占后批，这导致了地方政府在项目实施过程中，只能“暗箱操作”，因此，让征地项目在“阳光”下进行，是可行的，因为它并不涉及到繁杂的拆迁问题。可是，“阳光”拆迁却是难以实行的，其中的关卡并不在于地方政府，而在于被拆迁户。按照现行的拆迁补偿政策，地方政府巴不得进行“阳光”拆迁，地方政府可以节省大量的拆迁补偿，更可免去其避之不及的治理钉子户的麻烦，某种意义上，拆迁环节的“暗箱操作”并不是地方政府获得利益的制度基础，而是地方政府为应对被拆迁户寻求获得额外收益，钉子户追求本不该属于他的巨额利益的制度设置。

这一原理是什么呢？原理就在于拆迁补偿政策的统一制度供给与被拆迁户的差异性需求之间存在固有矛盾。一般而言，被拆迁户总是希望获得更多利益，但拆迁补偿政策只能按照一个标准进行，如果让拆迁补偿在“阳光”下进行，就不可能满足被拆迁户的差异性需求，因为，所有被拆迁户都倾向于把阳光下的拆迁补偿作为要价的基础，每个人心里面都还有另一个更高的要价，都设置了一个“暗箱”让拆迁方往里钻。因为这个固有矛盾，拆迁方别无选择，只能“暗箱操作”，因为，也只有通过这一机制能够避免被拆迁户之间相互“攀比”，避免已签协议的被拆迁户在得知别的被拆迁户获得更高的拆迁补偿后无休止地“找补”。“暗箱操作”给钉子户的无限要价提供了条件，这是地方政府愿意退出拆迁工作，让拆迁公司具体操作的原因。前些年，由于暴力拆迁不断兴起，中央要求地方政府不能参与拆迁工作，这一要求恰恰为地方政府建立拆迁产业生物链，退出高风险的一线拆迁工作创造了条件，地方政府早就希望避开饱受争议的拆迁行业，只是苦于没有合适的借口而已！

“阳光”拆迁对于地方政府而言，几乎没有任何障碍，但却不可行，根本的原因是还无法解决被拆迁户的差异性需求的问题。我国本有解决这一问题的制度优势，在农村，土地属于集体所有性质，长期以来，集体土地征收收益归集体，国家进行土地征收只要与村委会进行谈判即可，集体有效地解决了村民的差异性需求。因此，之前的征地拆迁问题主要表现为村集体内部如何分配利益的问题，比如外嫁女是否应该获得利益分配、征地补偿在土地承包经营权和所有权之间如何平衡、如何避免村干部贪污等，地方政府并不介入这些矛盾。但是，当土地承包经营权逐渐物权化后，地方政府不得不应对每个农户的差异性需求，原来的集体内部利益分配矛盾转移到地方政府身上，交易成本瞬间加大。一旦形成制度惯性，没有人再愿意去考虑“集体”在解决被拆迁户的差异性需求上的合理性，也就不可能去恢复以前的制度优势。因此，只能期待被拆迁户自己联合起来作为一个主体与拆迁方谈判，这时，“阳光”拆迁就有可能实现。问题恰恰在于，钉子户的本质是反集体行动，强势的被拆迁户与其和其他的被拆迁户联合起来与拆迁方谈判，共同获得更高的收益，还不如单独向拆迁方要价，这有可能获取更多的利益。

因此，实现“阳光”拆迁的障碍不在地方政府，而在于被拆迁户，只要被拆迁户之间能够解决内部差异性需求，拆迁过程的固有矛盾就会化解，地方政府也就没有必要“暗箱操作”。很显然，弱势的被拆迁户倾向于联合，因为这样可以增加谈判的砝码，恰恰是有实力担当钉子户角色的强势的拆迁户不愿意统一行动，因为他们有获取比别的被拆迁户更多利益的需求。解决这一问题的核心无非有二：第一、设立强拆制度，为压制钉子户无端要价行为提供制度支持；第二、转变拆迁谈判模式，强制要求被拆迁户集体行动，在其内部差异性需求未解决之前，拆迁方不允许正式实施项目。强拆制度尽管备受诟病，但毕竟还存在，关键是新的拆迁谈判模式无法建立起来。很显然，地方政府的城市发展冲动与被拆迁户的集体行动速度并不匹配，一些城市尝试将更多的、甚至全部土地开发收益返还给村集体，以调动被拆迁户集体行动的速度，这是一个可以尝试，却是难以普及的办法。因为，且不论地方政府没有足够的财力将大多数土地开发收益转移给村集体，单说被拆迁户之间的集体行动，在集体已渐趋弱化的今天，重新组织谈何容易，地方政府等得及吗？

依法拆迁和“阳光”拆迁是和谐拆迁的一体两面，可惜，大部分人对和谐拆迁的理解缺乏辩证法，导致这两个方面都难以实现。首先，无论是依法拆迁还是“阳光”拆迁，既是针对拆迁方和地方政府，也是针对被拆迁户和钉子户，仅仅强调规制地方政府行为，而不创造制度解决被拆迁户的差异性需求和钉子户的漫天要价问题，是不可能实现和谐拆迁的。其结果只能是地方政府面对无法解决的矛盾，想方设法创造行政技术让自己免责，而这又反过来逼迫拆迁公司越来越依赖于暴力拆迁和“暗箱操作”。其次，对和谐拆迁存在虚无主义的理解，将拆迁中的暴力等同于暴力拆迁，片面追求消灭暴力。可实际上，对于地方政府而言，消灭暴力的最好办法是回避（而非直面）矛盾，只要保证自己与拆迁中的暴力事件无涉即可，这恰恰容易导致暴力拆迁的失控。

和谐拆迁并不意味着不承认拆迁过程中拆迁方与被拆迁户之间存在固有矛盾，一味强调拆迁的和谐，一味强调拆迁过程中不允许暴力的存在，一味要求地方政府不允许介入拆迁工作，反而容易激起拆迁矛盾，让拆迁过程“暴利与暴力齐飞”。