王文：中国特色新型智库的理解与改革建议

2013年4月，习近平总书记就建设“中国特色新型智库”做出重要批示，将智库发展视为国家软实力的重要组成部分，并提升到国家战略高度。这是迄今为止中央最高领导专门就智库建设做出的最为明确、内涵最为丰富的一次重要批示，也是继十八大报告里明确提出“发挥思想库作用”后中央对智库建设更深层次的阐释和表态。

一年来，中国智库发展步伐明显加快，逐渐呈现了产业化的趋势：智库数量越来越多，传统智库的内部改革不断加强，一些智库的经费支撑实现良性运作，这些积极迹象值得肯定。但另一方面，许多人对中国特色新型智库的理解还不够完整。相比中国遍及全球的国家影响力，中国智库发展严重滞后，远未形成与国家发展相匹配的决策咨询力和国际影响力。数月前，笔者走访了美国20多家智库与机构，结合日常的智库运营经验，谈谈对中国特色新型智库建设的切身感受，或许会有助于中央、地方、社会以及知识界推进智库的下一步发展。

中美智库差距为何大

中国古代早有“门客”、“军师”、“师爷”、“幕僚”、“谋士”等与智库相似的职业，但现代智库在中国的发展是改革开放以后的事。1977年中国社会科学院成立，1981年国务院发展研究中心的成立，两家目前中国最大智库的创建史，相当程度上反映了中国政府决策机制改革的进程。但两家均属于行政编制内的机构，很难摆脱“官方”印迹，“谋”与“断”之间未能分离，即参谋体系与决策体系之间相对独立，这为民间智库的萌生与发展提供了政治与历史土壤。

1990年代初，随着中国社会“下海潮”，有一批体制内的官员和学者毅然走出体制，创办了依靠市场、专注于政策分析、企业咨询的民间智库，比如，北京大学中国经济研究中心、北京天则经济研究所、中国（海南）改革发展研究院等等。据报道，当时中国智库一度达到2500多家。然而，由于苏东剧变对中国持续产生的意识形态压力，以及商业运作模式的不成熟，不少民间智库被注销或夭折，有的则转为商业咨询公司。整体上看，第一代中国智库以官方智库为绝对重心，民间对决策咨询的参与度相当低。

北京奥运后，政治大环境转暖，行政体制的改革加快，第二代中国智库如雨后春笋般建立起来：有的效仿国外智库模式，邀请了大量政府前高官为智库管理者，如成立于2009年的中国国际经济交流中心；有的靠民营慈善基金投资，如成立于2011年的新华都研究院；有的依赖于各地政府或企业，专为地方决策服务；有的则依托著名高校、知名媒体。人大重阳就是在这个历史背景下，由中国人民大学与上海重阳投资管理有限公司在2013年初联合创办的现代化智库，并取得了显著进展。

相较于第一代，第二代中国智库呈现了许多新特征：机制相对灵活，不再寻求行政编制；经费预算大多源于社会捐赠，而非行政拨款；观点与立场更加多元，有的干脆以社会批判为己任，等等。

但第二代中国智库由于成立时间尚短，运作模式还未成熟，且规模相对较小，全职人员多数不超过100人，年均预算一般都只有数百万至上千万元人民币不等，超过1亿元预算的中国智库廖廖无几。据笔者所知，美国前十大智库的年均经费支出均超过3000万美元。著名智库兰德公司2012年预算约2.6亿美元，雇员人员达到1700人，分布在47个国家。从这个角度看，中美智库的差距仍然较大。无论从规模功能，还是运营机制，中国智库仍处于萌芽期，还有巨大的发展空间。这正是推进建设“中国特色新型智库”的潜力所在。

中国智库发展的几点不足

种种迹象表明，中国智库正迎来有史以来最好的时代机遇，但也面临着巨大挑战，且存在着不少发展缺失与认识不足。

从属性定位上看，智库对咨询公司、学术机构与自身的概念差异仍然认识不清。咨询公司受雇于委任方，绝对为后者效力，运作模式完全商业化，而智库则应是社会公器，为决策者提供咨询，但未必与决策者想要的结果一致；学术机构注重学理创新，偏于基础研究，而智库注重政策研判，长于应用研究。

在中国，名称带“研究”字样如“研究院”、“研究中心”等至少有20万家以上，大多属于由财政拨款、有人事编制、以学术特质运营的学术研究机构，但智库本质上是“思想工厂”，需要有基于现实议题的思想生产、组装、销售与反馈的复合功能以及相关架构。在这个架构中，引入市场竞争机制、增加政策研究的活力，显得非常重要。在思想生产机制相对发达的国家，“为了商业”、“为了学术”与“为了政策”是咨询公司、学术机构、现代智库相对清晰的三类功能，中国切不可混为一谈。

从价值立场上看，智库对如何建设中国特色社会主义事业的国家忠诚度仍然不够。国内研究通常认为，智库必须独立。这有一定道理。但一些人将“独立”引申为，智库必须批判，甚至反对目前的中国特色社会主义道路与当下政府。那就理解错了“智库”本意。欧美智库提倡的“独立性”，指的是基本立场相对于民主党或共和党的“独立”，学理逻辑与论证的客观，以及他们在出台政策报告过程中保持一定的独到观点。

欧美智库不会刻意与政府保持距离，反而时刻展示自己与政府具有如何紧密的关系，甚至“炫耀”其成员通过“旋转门”进入或来自政府，有的资金大量来自政府，如知名美国智库战略与国际研究中心（CSIS） 2012年度预算中21%来自政府。实际上，美国智库的研究产品最终指向是希望影响政府与改变政策。可见，中国特色新型智库建设，既要防止“独立性”的误解而出现与政府“对立化”趋势，也要避免仅为政策出台做注脚的“迎合化”倾向。

从跨国互动上看，智库国际化的进程还远远不够，无法为中国参与更多的全球事务提供足够的思想支撑。中国智库尚未形成走出国门的全球组织力，对各国情况的了解相当有限，对一些中等强国的了解与跟踪严重稀缺，如对乌克兰、土耳其、尼日利亚、委内瑞拉等区域大国的把握相当不足，以致于中国对上述国家变局的把握与政策应对常常显得捉襟见肘；中国智库也还没形成主导他国的国际感召力，缺乏构建全球对话领衔平台的必要实力。当下全球最著名的论坛，如达沃斯论坛、香格里拉论坛、全球财富论坛等，背后都是美欧一流智库和相关机构在主导；中国智库尚未形成干预全球的话语塑造力，无法主动构建国际主流舆论与设置重大国际议程，还无法创造出令各国争相讨论的重大战略名词或学术理念。

欧美一流智库几乎每隔一段时间就会抛出一些新词汇或新议题，诸如历史终结、金砖国家、利益攸关方、G2、巧实力、财政悬崖、笨猪五国、中国威胁论等，中国智库往往只能跟随讨论，或被动反驳，穷于应付。

从人员培养上看，中国智库尚未形成完整的人才培养土壤，既未能为政府孕育足够多的后备精英，也没有形成对国际组织的人才输送力。相比之下，欧美国家智库的荐才聚贤即“旋转门”机制已相当成熟，欧美国家多数资深智库学者都有政府高官的经历，深谙决策进程与政治规则，相比之下，中国智库学者的履历往往逊色很多。

更重要的是，欧美国家还善于往重要国际组织输送人才，欧美人目前仍然是主要国际组织领导人的绝对垄断者，且那些欧美精英几乎都有在一流智库或相关机构工作学习过的经历，出任要职后仍与曾工作的智库之间形成良好互动，相互烘托。这些都是欧美国家依然主导国际体系运行的重要原因。

何为新型智库？

强国须强智，现代大国的崛起需要与大智库来引航。20世纪美国崛起的进程，基本与美国智库的发展同步。政治制度的特殊性决定了中国智库的发展必须贴近本国国情发展，避免避免美国智库当下广为诟病的政治游说化、极端立场化等倾向，但美国智库的一些成功经验，可以转化为中国自身发展的借鉴。笔者用“咨政”、“启民”、“伐谋”、“孕才”四词来概括中国特色新型智库具备的功能。

**咨政。**当下中国利益分化严重，任何政策的出台都显得异常艰难，稍有不慎，就会广受争议。因此，新型智库与国家决策者之间关系，不能只是简单的咨询与顾问，而应存在复杂的互动。好的新型智库，需要充分介入到政策制定的前端程序（如调研、意见征集、方案设计等）、中期建言（通过内参、研究报告等形式设计政策框架）、后期完善（包括评估、完善及应对社会舆论）等所有过程。智库介入像是打造“决策实验室”，以专业、客观和独立的方式，帮助决策者对政策进行充分的论证与评估，进而体现政治决策机制的公开化、社会化、民主化和科学化。

**启民。**在诉求多元化的舆论环境下，新型智库在中国功能定位不能只满足于内部建言，而应起到政府决策层与社会舆论之间矛盾化解与协商沟通渠道的作用。智库学者应善于以通俗易懂的文字语言，贴近大众的沟通技巧，通过出版论著、发表评论、接受采访等各种方式，对社会公众进行政策的解读、普及，也可以从社会公众的角度向决策者反映下一步诉求。从这个角度讲，智库学者应视为“责任学者”、“建言学者”，不应采用情绪化的批判或者毫无调查根据的妄言，而需要富有责任感与使命感，将最中肯的见解传递给大众与决策者，为培养社会理性与思想解放做出贡献。

伐谋。《孙子兵法·谋攻篇》言：“上兵伐谋，其次伐交，其次伐兵，其下攻城。”国际竞争日益激烈，一流智库既要从事社会政策研究，还应广泛介入到全球事务中，如价值传播、结交国外精英等公共外交事务，在全球层面研究、设计与推动本国对外战略，将本国利益链条纵深延展至全球各个角落。美国智库大多具有强大的战略传播能力，服务于国家的战略目标，对内影响决策与舆论，对外传播美国价值。中国智库要屹立于世界之林，也须多通过举办高端的国际论坛，发布具有国际影响力的研究报告，抢夺国际话语权，提升本国思想的国际干预力，推动中华文化与思想走向世界。

**孕才。**学校“育人”，智库“孕才”。中国特色新型智库不能重复过去将退休干部或边缘化官员安置到研究部门的惯性，相反，应当担负起培训各级政府官员和国企高管的重任。广为人知的美国“旋转门”机制，不只是简单的因党派执政更迭而产生智库与政府之间的职位互换，更重要的是，智库工作往往会促进人才的全面社会交往与思考能力的提升，为国家发展提供了大量的高端人才储备以及政府职位的选择空间。中共十八届三中全会《决定》提出“推进干部能上能下、能进能出”，受到社会的广泛好评。由此，可以适当鼓励和安排干部到智库工作，或从智库挑选精英。毕竟，智库是非常好的才干再锻炼、知识再充电、社会再接触的“人才储备库”，理应为现代治理体系的良性运作培养足够多的后备精英。

对建设中国特色新型智库的改革建议

从发达国家经验看，智库已是现代治理体系的重要环节。在美国，智库被称为政府、国会、法院、媒体之后的“第五权”。要建设中国特色新型智库，除了提升自身的政策研究能力之外，更要从国家治理能力现代化与全球思想竞争的高度，在谋断互动机制、思想市场机制、内部管理机制、融资运营机制与全球传播机制等五方面，深化改革现行智库运作模式。

**谋断互动机制的改革。**目前中国政府频繁地推出公示、听证会或征求意见稿等办法，但决策体系(“断”)仍是相对封闭的，不足以最大范围内吸收社会最优秀、最睿智、最出彩的思想与策略建议（“谋”），更难以打造出某种开放式的智库文化。所谓的“开放式智库文化”，就是以互联网思维，构建政策开放讨论和决策制定社会化的网络，促进决策者、研究者和公众多方频繁而有效的积极互动，强化一流智库在公共政策制定层面的重要角色，尤其是获得有智之士主动性、先见性的智力支持。

**思想市场机制的改革。**在当下中国，政府与智库的地位是不对等的。面对决策者，智库对自身的思想贡献与工作价值几乎没有议价能力。新型智库的建设，必须打造良性运行的思想市场，发挥市场在思想资源配置中的决定作用，为有价值的研究报告提供具有市场竞争力的研究经费，进而健全与此相关的激励机制，否则，很难吸引到最优秀研究者为国家效力。思想市场机制的改革，考验决策者的气度与勇气。建议高官主动积极抬升本国智库的权威，参照欧美领导人的经验多到智库走走，在中国智库的大背板下发表各类重要演讲，借国际媒体的曝光率，抬升中国智库的社会地位与国际地位。

**人事拓展机制的改革。**新型智库需要打造中国式“旋转门”，不拘一格地在智库平台上培养与运用人才。智库可定期选派一些学者到各级政府挂职锻炼，选拔一些官员重回各类智库锻造。长期下来，智库与政府之间的相互沟通与理解将大大加强，学有所用的智库学者与有思想底蕴的官员将大量应运而生。

与此同时，智库需要充分运用退休却仍精力充沛的老干部。在目前的退休人事机制中，中国完全能涌现大量像美国前国务卿基辛格那样年愈90岁仍能为国家利益的鞠躬尽瘁的优秀老干部。中国特色新型智库需要拥有政府关系、品牌打造、报告质量、写作水平等多种能力与经验，需要构建老、中、青综合型的人才队伍，以及一整套激励、淘汰、考核、规划、管理等内部机制。

**融资运营机制的改革。**美国智库大多具有复合化融资能力。虽然智库是非营利组织，但像卡内基国际和平基金会、布鲁金斯学会等老牌智库，都拥有庞大的“金融蓄水池”，通过金融运作进行保值、增值，保证智库成为“百年老店”。类似融资能力是中国目前靠行政拨款的官办智库、经费捉襟见肘的民间智库所望尘莫及的。

因此，中国特色新型智库也必须建立中国式“金融蓄水池”。仅靠行政拨款的方式不能全面推动和衡量智库知识生产的有效性与真实水准。研究任务和经费预算的市场化转型，为有志于投入智库建设的基金给予政策扶植与鼓励，将大大激发新型智库的活力和公信力，以及塑造智库生产者的高效、务实与责任。

**全球传播机制的改革。**中国特色新型智库应开拓国际化的视野，将智库建设纳入到国家外交大战略的体系中来运作。从智库的国际交往看，应当转变“外交无小事”的固有认识，而应营造宽松的政策环境，鼓励智库就各个“小事”灵活进行国际交流，建立中国整个外事部门与各级智库之间的广泛联络、沟通机制。

还可以利用中国先进智库培训国外官员等方式，为国家外交大战略的实施与推广，广交国际朋友。建议新型智库可以加大与欧美著名高校、机构合作，设立欧美分部，在思想领域上广泛与当地交流，与此同时，主导欧美智库界对华研究议程，购买当地最上乘、最助于中国发展的思想产品，并向当地推广本国的理念与思想。

总之，中国正处于经济持续增长的转型期与全面深化改革的攻坚期，智库业大有可为，智库发展的真正春天才刚开始。“一年之计在于春”，决策者、社会与智库紧密配合，把握历史机遇，推进各项智库机制改革，中国特色新型智库一定能成为推动国家崛起的关键力量。