吕德文：知道什么事情令城管大队痛苦吗
城管又出事儿了，这次受伤害的还是城管。10月4日，安徽省蚌埠市淮上区吴小街镇九台村，淮上区城管执法局一名执法队员在执法时被九台村村民葛某某用镰刀砍脖子，当场死亡。
众所周知，近些年来的城管执法出现很多问题，暴力执法和暴力抗法循环往复，屡禁不止。出现这种状况，原因很多，比如城市管理任务过于沉重、法律制度不够完善、执法人员素质不高等等。这些解释都有些许道理，但都没有涉及到对城管部门自身的分析。笔者暑假在中部某县调研，对该县的城管大队有所了解，他们所面临的一些困局或许能够解释城管执法过程中发生的诸多问题。
一
该县城管大队共42人，除了行政人员，以及因具体情况不能上街的工作人员，真正在街面执法的有28人，分为两个整治中队（分别为8人、9人），一个广告、渣土中队（5人）。而县城常住人口达12万人，如果按照万分之3-5的人口比配备城管执法力量的话，县城应该有50个城管在街面执法。可见，该县的城管执法力量严重不足。
9月23日，广东佛山一店主不满违法广告被拆持刀追砍城管（现场图）
由于县城的城市规划较为滞后，一些公共服务配套设施未能有效建立起来，也增加了城市管理的难度。该县只有两个较大广场，市民的休闲娱乐空间极其狭窄，每天傍晚跳广场舞的时间内，广场内人满为患，城市管理稍微松懈就会出现秩序混乱。该县的农贸市场也一直得不到改造，每天早上上班、吃早餐、买菜的人流汇聚其中，牵扯了绝大部分城管力量。该县唯一的商业街位于县城中心地带，每到春节期间，外出务工人员回乡办年货，都会使商业街几近瘫痪，每年春节都组织城管、交警、巡警、城建等相关部门进行综合治理，已成为县政府工作的常态。
总体上看，相对于大城市的城市管理，县城的城管所面临的问题可能还更严重一些。因为，县城的城市发展更为落后，管理难度更大；而县城的城市管理体制也更加滞后，一些结构性的问题更难解决。具体而言，县城的城管普遍面临几个困局：
第一、城管部门权责不对等。城管是个弱势部门，但城管工作却是城市的“脸面”，没有哪个领导不重视，这就导致了一个问题：城管担负的责任很大，却不可能有足够的力量把城市“脸面”妆扮得足够好。
第二、城管部门的性质有待确定。从历史上看，城管局是解决政出多门、执法力量分散的问题而出现的，因此，它属于“综合执法”；但在现实中，城管局只是承担了公安、工商、城建等部门不易执法的职能，不仅执法难度大，且没有足够的执法权，根本没有可能有效履行职责。对城管队伍的定位一直是个问题，名义上的“综合执法机关”，注定其不可能如传统的执法部门一样有相对固定职权范畴，也无可能在法律上确定其性质，因此，无法在全国建立自上而下的行政体系。甚至在同一个地区内，每个县的城管体制也差别极大。我所调查的这个县的城管体制介于“大城管”和“小城管”之间，城管局虽然包含市政、环卫、园林等管理职责，但城管大队却单列出来；周围有的县是“小城管”，城管局只管通常意义上的街面整治；有的县则接近于“大城管”，城管局类似于城管委的办公室单位，统筹政府相关部门进行城市管理。
第三、城管部门的职责不明确。由于城管部门的职责来自于各个相关部门，绝大多数职责都来自于别的部门的委托执法，因此，城管的职责就难免和别的部门交叉。比如，县城街道摩托车和自行车乱停乱放到处都是，既涉及到交通管理，也涉及到“占道”。一般情况下应该交警去管，但为了方便起见，领导经常叫城管去管。再如噪音问题，本来应该环保部门去管，但很多情况下城管也可以管。跳广场舞既是噪音的来源，又属于街面整治，从管理方便程度来说，还是城管方便。还有农贸市场周边的自产自销农副产品问题，按道理可以由市场服务中心去管理，但最合适管理的部门还是城管部门。简单地说，在交叉职责中，难以管理的事务最终都归城管；城管职责是没有边界，比较模糊的。
第四、城管执法合法性不足。全国没有统一的城市管理法律法规，各地的城市管理体制也不尽相同，城管的机构、法规都非常乱。有一些管理事项有法律依据，比如广告设置有广告法、建筑垃圾和噪音治理有环保法、违建治理有规划法，但绝大多数细小的事项很难找到法律依据，比如小商小贩的占道经营，绝大多数县城管执法依据都只有一个简单的城市管理办法，根本就没有法律效应。
第五、城管队伍素质不高。城管一线执法人员有大量临时工。客观上看，“临时工”进入执法队伍本来就会降低城管执法的合法性；从具体的执法过程看，由于临时工的工作稳定性不高、流动性大，再加上待遇不好，直接影响执法队伍的素质。除了临时工，县一级城管队伍基本上都是“老城管”，即从城管组建开始一直工作至今。“老城管”经验丰富，但也容易产生工作创新不足等问题。总体上看，城管队伍结构很不合理，要么是流动性极大、工作经验极不丰富的临时工，要么是几乎没有流动性、工作经验丰富却创新不足的老城管。
二
城管大队的部门性质决定了它只是一个“剩余部门”，在地方行政系统中位置极其尴尬。简单地说，城管大队像是一个“弃之可惜、留之无用”的部门。理论上，没有城管大队，绝大多数城市管理事项也可以找到相应的部门去管理；但实际上，有了城管大队，这些管理事项注定只能由城管大队来管理。城管大队演变成为城市管理的“垃圾桶”，一些琐碎的、新出现的、难以管理的事项，统统都由城管大队去管理。
当前各地的城管部门是上世纪末依据《行政处罚法》之“相对集中行政处罚权”的规定设立的，其目的是为了解决多重执法、执法力量分散等问题，也即通常而言的“七八个大盖帽管不过一个破草帽”的问题。这个制度设置是有其合理性，但也确立了当前城管部门的“剩余部门”的地位。因为，站在传统部门的角度上，那些易于执法，且有利可图的职权，不可能“集中”到城管部门；凡是可以相对集中行政处罚的权力，基本上都是执法成本较高的职权。试举几例：
A．机动车和非机动车的“占道”问题
在没有城管部门之前，这属于交通管理事项，由交警管。但设立城管部门后，摩托车、自行车的“占道”问题非常自然地归城管部门管理，而汽车仍属于交警管。很显然，摩托车和自行车的“占道”问题，管理难度极大，处罚收益不高，容易造成执法冲突，交警自然愿意让渡其处罚权。
当前，很多县城三轮摩托车泛滥，如何治理三轮摩托车载客问题，很是头疼。我调研的这个县也不例外，县城共有近400辆三轮车运营。从理论上看，这个问题当属交警去管，但交警大队很难有积极性。因为，交警习惯于对交通工具进行“正规”管理，要么挂牌，要么取缔。可问题是，让所有三轮车挂牌本身就是一项巨大工程，“挂牌”就意味着交费，车主不可能配合；况且，从交通管理法的角度上看，三轮车并不适合“挂牌”营运。于是，县政府又想起了城管。只是，城管部门也没有足够的职权将三轮车纳入管理范畴，这导致该县的三轮车运营处于“失管”状态。
B．流动摊贩的管理问题
在事权划分上，摆摊经营应属于工商行政管理部门管。改革开放之初，由于市场经济还不够发达，县城的工商部门的主要管理对象也是这些摊主。随着商品经济的发达，专业市场的建设，工商部门的主要管理对象主要是那些工商户。两相对比，工商户的管理比较简单，收益也较高；流动摊贩的管理难度极大，收益却不高。因此，城管部门设立后，流动摊贩的管理理所当然地被“集中”到城管部门。
流动摊贩基本上都是弱势群体，要真正行使行政处罚权，几乎是不可能的。我调研的这个县，县城农贸市场附近的街道每天都有大概20个左右的老太太在卖菜，几乎牵扯了一个中队的城管力量。这几乎是无法治理的问题，因为老太太们自产自销自己种的蔬菜，本来就是为了补贴些许的生活费用，不可能在市场内租摊位；而早上正是上班期间，上班族也愿意不进入市场顺便在街边买菜，可以说便利了市民生活。这种情况下，城管几乎不可能对这些老太太处罚，因为谁都有同情心，况且也不可能获取多少罚金。因此，城管只能日复一日地劝说老太太们尽量保持秩序，不至于堵塞交通。
C．拆违
违章建筑理所当然地属于建设局管，但建设局没有专门的执法力量，因此，每次拆违，建设局都通过“委托执法”的形式让城管大队去执法。拆违已是近些年来城市暴力的高发区，但几乎所有舆论矛头都指向具体执法的城管，殊不知，最应该负责任的应该是城建规划部门。
为什么这样说呢？道理很简单，拆违的最好办法是“早发现早制止”，建设局作为行政主管部门，假设能有效控制规划“红线”，不至于将问题遗留到“木已成舟”的境地，就不存在拆违的问题。也就是说，归根结底是因为，城建部门可以“委托执法”，使得其在前期的违章建筑管理过程中，过于消极，没有有效控制违建。建设局只是按照相关法规的规定，发现违建之后，下达要求一个月内自纠的通知书；但是，几乎没有哪一个违建户如此自觉。因此，无一例外地要城管去强拆。
问题在于，一个月的自纠期足以让违建户进一步扩大违建；再要经过必要的法律程序，等待县政府统一组织拆违，此时的违建已经不可控制。也正是在这个意义上，几乎所有强拆都会出现冲突，正所谓“一拆就出事”。我调研的这个县，为了避免出现冲突，一般情况下已不组织强拆；实在要拆的，政府一般给予被拆迁户一定的补偿，减轻其压力，增加其配合度。很显然，无论哪种方式，都已违背了法治精神。
三
“剩余部门”的性质，决定了城管大队执法的特殊性。这种特殊性集中表现在，城管执法几乎都是“面对面”的执法，同时，城管执法的合法性不足，其执法对象几乎都是弱势群体，执法事由基本上是琐事。这就意味着，城管执法的成本极高，风险极大。世人只知道“城管打人”，却对城管执法的风险知之甚少。
为了解决“剩余部门”的短板，城管执法只能在执法过程中创新执法手段，以达到管理效果。只不过，没有哪一种管理办法可以完全解决机构性质定位不准的问题，也就注定了城管大队的困局难以破除。
A．联合执法
这一执法方式几乎成为城管执法的必然选择。因为，常规管理并无足够的强制力，比如拆违、占道这些问题，日常管理最多只能控制，而不可能杜绝。并且，常规管理奉行尽量减少冲突的原则，这很容易造成一个印象，即这些违法违规行为是可以通融的。更重要的是，日常管理中，绝大多数城市的城管力量的配备严重不足。久而久之，违建和占道等现象就会越来越严重。
联合执法是抑制这一趋势的有效措施。通常情况下，城管大队有一定的工作计划，隔一段时间会选择一个事由进行整顿，集中所有城管力量集中处理阶段性的突出问题。如果碰到重大事由，县政府也会组织更大范围的联合执法活动。比如拆违，城管已经很难自行组织，因为它涉及到的程序较为复杂，执法难度也较大，必须在县政府层面统一协调城建、城管、规划、公安等部门联合执法。
我在该县城管大队调研时，几乎所有“老城管”都怀念1998年的那一次联合执法行动。1998年，为了把县城的主干道创建成文明一条街，县政府以城管局为主，专门从各部门抽调干部组成临时办公室进行整治，效果出其地好。站在城管局的立场，这种联合执法真正实现了“大城管”机制，解决了城管执法合法性不足、执法力量薄弱等问题。但是，站在别的部门来说，这种执法方式实际上消耗了大量的行政力量，注定的是不可持续的。因此，当创建活动完成以后，联合执法也就宣告结束。很快，这条文明街又陷入了先前的混乱局面。
B．罚款
城管执法中的罚款，一直是备受诟病的问题。这一方面是城管执法的自由裁量过大，很容易出现不公平的现象。另一方面，它也容易造成以罚代管的通病。可问题是，取消了罚款，就不可能传递执法的强制性，无法维护城市管理秩序。几乎所有的老城管都承认，1998年的那次联合执法之所以有效，一个重要原因是采取了严罚措施。按照城管队员的说法，从教育效果来看，与其说一百遍，不如罚一次。
但是，罚款也不一定能够准确传达城市管理的信息。比如，沿街商户乱贴广告的问题，严格说起来，只要出了店面，所有户外广告都应审批、管理。可是，广告方式有无数种，包括摆摊宣传、挂横幅、贴海报等等，且每一种方式都存在一些细小差别。客观上，城管部门是不可能制定确切的费用的，一旦商户违规，罚款的自由裁量是比如存在的。因此，几乎所有商户都乐于和城管部门讨价还价，而城管部门也适应了这种方式。当罚款已经成了“买卖”，其严肃性就会丧失殆尽。
再如，县城农贸市场的那20位自产自销的老太太，多年以来一直是管理的难点，其原因就在于城管无法准确传递其执法的强制性。一开始，城管曾经采取过罚款的措施，但罚款所传递的信息却发生了扭曲：在老太太看来，只要罚了款，似乎就算是交了“摊位费”，城管就不能再去管她们。于是，城管采取了进一步的改良措施，不现场罚款，而是先强制驱离，再罚款。问题是，驱离以后，老太太们怎么还会认罚？况且，新的《行政强制法》颁布以后，强制措施几乎没有了。
C．说服教育
局外人都会说，城管对执法对象应该采取说服教育的手段，不能随便罚款、随便打人，这种说辞甚至连地方政府领导也常用。只要深入了解，就不能不说，这只能是一个说辞而已。因为，在现在的行政执法环境下，没有哪一个城管会乐于采用暴力手段去解决问题。反过来说，说服教育手段一直都是主要的执法方式。问题在于，说服教育总是有限度的，它并不排斥强制措施。
举个简单的例子，对那些卖自家蔬菜的老人们，那个城管队员下得起手？问题是，无数次的说服教育解决了“占道经营”这个问题了么？再举个例子，与商户们讨价还价，城管没有采取强制措施，但这算是“说服教育”呢，还是“以罚代管”呢？再说一个例子，该县的拆违行动，几乎都要在拆之前和被拆迁户商量好“赔偿”数额，否则就容易出现流血冲突，这算哪门子“执法”？
所以说，城管执法的过程中，大量存在着灰色地带，这一地带没有绝对的是非对错。某种意义上，说服教育方式既是一种姿态，更是一种无奈。
D．暴力
使用暴力总是不好的，无论施暴一方是城管队员还是执法对象。但是，在城管大队的困局无法消弭的情况下，暴力就很难避免。
我调查的这个县城，有一个流动摊贩全县闻名。十多年来，他一直拖着一个板车在最繁华的主干道上卖水果。1998年创建文明街时，联合执法队员与其发生过冲突，受过处罚。但此后十多年时间，他仍牢牢地占据其“领地”，只要执法队员上前执法，他就挥舞手中的水果刀抗拒执法。以至于他本人成为了特殊，城管不敢上前执法。一位参加过当年联合执法的宣传部干部说，现在这个摊贩已经把摊摆到街道中心了。
该县还有一个暴力事件在该地区城管系统很是典型。2007年的时候，一位刚从学校毕业的女城管上街执法，结果在执法过程中被一中年妇女撕掉了上衣。该名城管队员受到刺激，从此精神失常，至今仍在家休养，无法上班。
举这两个例子是为了说明，城管执法中的暴力问题是城管大队困局的表现。这个困局不能简单归咎于城管素质不高、执法方式不对、市民法律意识淡薄等问题，而是整个城市管理体制无法准确定位的必然结果。
也就是说，城管作为“剩余部门”，承担了几乎所有城市管理中的重点、难点问题的治理责任，可以说是城市治理的“清道夫”。它出点问题，不很正常么？假如城管执法不出问题，那出问题的就是公安、城建、工商、环保等部门。