王绍光：调研是共产党的生命线

【编者按：9月3日，由“中国当代世界研究中心”和“中国和平发展基金会”两大智库共同主办的“2014中国共产党与世界对话会”在北京举行，本文系香港中文大学教授王绍光在会议上的发言之一。】

我要讲的是我刚刚完成的两个研究计划，这两个研究计划正好与今天的主题——多元与共识是紧密相关的。我刚才完成的一本书已经出版，它的研究案例是中国的医疗改革，另一本书马上出版，是关于中国怎么制定5年计划，我们之所以选这两个案例，就是想要知道中国政府如何做重大决策时。我们之所以选这两个案例呢，有三个原因。

习近平在湖北调研时恰逢下雨，他卷起裤腿边走边与人交谈。

第一，这两个政策决策的领域会影响到中国所有人，它不像别的政策只影响很少的人，这两个政策影响中国的所有人。

第二个是，这两个政策都牵扯到非常多的政府部门。它不是一个部门，比如人口政策，可能计生委一个部门就能做了。但这两个政策，不仅仅是靠卫生部等，而是牵涉到几乎所有部门。

第三个呢，这两个决策都不仅仅是国家的决策，也是党的决策。比如医疗体制改革最先的文件，是党的文件而不是国家的文件。

所以，这两个决策可以反映出中国一般性的重大决策是怎么做出来的。医改，我认为在中国来讲还是相当成功的，因为它从06年开始启动这个医疗体制改革，到2009年4月份公布医改方案，在这之前，中国大概只有20%的人有医疗保险，现在中国有医疗保障的人接近百分之百，你可以说它还有很大的问题，但至少现在大家都有保险了，不管是农村居民还是城市居民。

5年规划也依然在起很大的作用，这两个政策的制定都花了很长的时间，比如说医改的制定，花了三年多的时间，五年计划的制定，中国要制定五年计划，基本上要花五年时间。比如现在还在十二五计划，十三五计划已经在紧锣密鼓地准备之中，这一过程花了很长的时间。

我自己归纳这两个案例，中国的决策怎么做的，一共就是四个字，一个叫做“开门”，open door，一个叫做“磨合”。开门，是和多元有关，因为这个社会是非常多元的，我有时候不愿意用多元，我用diversity，非常diverse。中国很大，地区之间，城乡之间，各个社会阶级之间，不同的职业之间都会有非常不一样的诉求。那么如何把不同的诉求纳入到政策制定过程中去呢？中国有一样东西跟西方差不多，就是“推门进入”（push in），你可以把这个“门”推开（push in）。他要参与这个决策，主动要求参与决策，比如说在中国的医改过程中间，我们就看到外国的药厂与中国的药品分销商，他们有很强的关联，尝试游说，游说高层，他们不是完全的成功，但他们能够进入决策，他们有这个能力，有这个钱，他们资助学者研究。

开门：qunticipation

但是中国还有很多的人，他没有这个能力参与，其实西方也一样。比如说宁夏边远农村的农民，他的利益需要考虑，但你要他到北京来参加政策制定，没有可能性，这就需要另外一个机制，就是中国叫调研，用英文叫reach out。中国不仅仅是政策研究者要reach out，是每一个政策制定者都需要reach out。中国政治局的常委，就是那7个人，平均每个人每年要做12~13次的调研，这个跟视察不一样。

其实不光是中国，每个社会都会有弱势群体，每个社会都有些人能参与，有些人参与能力比较差，这个有大量的研究，不管是美国、欧洲，都是一样，现在的问题不是有没有可能让所有的人参与能力一样，而是能不能创造另外一个机制，让参与能力不强的人也被纳入到决策的过程中来，所以我觉得中国的调研机制，是一个非常好的机制，我发明了一个英文词，叫qunticipation，而不是participation，“qun”是群众路线，它是反着参与的逻辑，参与的逻辑是我们政策制定者在门内，你们可以进入影响决策（push in），影响我们的决策，qunticipation的逻辑是反的，政策制定者要调研，走出门去，到最困难的群众中去。这个机制在中国是起作用的。在中国的决策过程中，那些最弱势的人群并没有参与，但他们的意见被整合了进来，这个机制起了很大的作用。

刚才我已经讲了，政治局常委，一年12到13次，这是中国权力顶端的7人，省一级干部可能有一个月，我们看每位省级领导到了一个省，第一件事情就是调研，要把全省走完。有些省是一百多个县，你把每个县走一天，三个月就过去了，再下面的干部，调研的机会就更多了，而且有些地方是要求的，比如重庆，要求干部下访，而不是等待群众上访，这个机制很起作用，解决很多问题。新疆现在是20万干部下访，其它很多地方也下访。关键不在于你有没有弱势群体，而在于你有没有机制，我觉得中国有，美国其实也可以借鉴。

前几个月，美国有一个国会议员，是一名女性，她去救济所（homeless center）呆了一个晚上，她有很多体会，那中国这样的干部太多了，这方面我觉得大家可以互相学习。

那么投票机制呢？美国议员是要下去要选票，要捐款，但是，不投票的人，怎么办？投票机制假设选出来的人可以代表人民，但是再追一问的话，他只能代表选民。代表的选民也不是合资格的选民，而是真正参加投票的选民，而真正参加投票的选民，现在在美国基本就是少数，在地方性的选举基本不会超过20%，到了州一级的基本不会超过40%，到全国一级，除非是总统大选，其他基本上是50%左右。1962年美国的政策会长就说美国是个半主权的国家，一半的民众实际上是没有参与其中的，他当时希望过几年能够变成全主权的。现在依我看美国变成四分之一主权的国家了，投票率是越来越低。而且投票还不能解决一个未来选民的问题，因为很多事情你要做决策是关系到未来三十年五十年的，那些人尚未出生，你怎么知道他的偏好是什么？还不能关注到不是美国选民的人，比如说打伊拉克，他经过伊拉克人同意了吗？靠这个决策他不能整合出真正的东西，他也有一好处就是他握着选票不得不去调研。但他调研的群体是非常小的一个选择性范围。

不投票的人他管不管你？可能通过团体。美国最大的，数量最多，运作能力最强的利益团体，是商业集团，他们是人数最少，但最有能量影响政策的人，所以这就是多元主义的问题所在，多元主义假设所有人可以平等地参与，这不是真的，而调研这个体制，你可以把它叫做自上而下，但也可以是自下而上，如果群众路线变成大家都可以接受的，群众觉得你不来调研，你不深入群众，是不对的，这就是自下而上了。

这个东西是有制度保障的，共产党从30年代开始有群众路线，这是共产党的生命线，没有这个东西就打不赢战争，得不到民心。这其中有没有弄虚作假，当然会有，这个没有人否定，但是投票机制里面也有弄虚作假，有人会说说选举制度可以把选民推入决策，我们都知道美国的选区，大概有四成，是根本不用选的，是安全区，根本不需要选，没选之前就知道结果，他根本不在乎你。

群众路线有没有问题，当然有问题，可能会有人造假，我们都知道，领导也知道，因为领导都是从底层上来的，他知道谁在说假话，谁不在说假话。什么样的情况下，假的信息比较多，什么情况下假的信息比较少，比如我刚才讲的医疗体制改革，你不可能期待一个领导下去做调研，一个地方说，我们这里医疗没有问题，没有人会这么说，他会夸大医疗安全的问题，而不会缩小，在大量的情况下，他反映的情况比真实的情况更严重。我们媒体一般会说虚假的安排，虚假的调研。

但是大量的调研没有必要作假，比如说李克强去中关村参观，要考察信息产业，他有必要去作假吗？大量的决策基层都没有必要去做假。所以我们不能仅仅凭一两个报道，一点印象就说调研没有用，这我非常反对。因为我们现在做具体的研究发现，在医改和五年计划里，调研是真真切切地起到作用。比如中国的五年计划，以前都是经济计划，指标都是经济指标，现在越来越多的是社会指标和环保指标，而且现在社会指标和环保指标不是参考指标，是硬性要求，这是十一五规划以后，跟前面的变化不一样的。这都是真真切切反映社会的需求，都是从调研中得出的。选举制度有问题，调研也有问题，何不把脑筋打开一点，多看一点机制。

磨合：“下层协商，中层协调，上层协议”

这是开门，磨合呢，就涉及到consensus，共识。但我要强调的一点是，共识不是所有的问题上，所有的看法完全一致，那个不叫共识，那样的东西永远不会存在，共识是每一个人，在一个问题上都觉得有一个方案是可接受的，对我并不一定是最好的，但至少可以接受，这是共识。中国有一套机制，我把它叫做“下层协商，中层协调，上层协议”，三个层次的这种磨合，然后达成了一个共识，那么我们就看到医改里面，当然很多人还有不同的意见，但是至少在2009年4月份拿出了一个医改方案。

那么五年计划，比如说十三五，如果你真的想参与的话，网上已经可以参与十三五的议程。可以提出意见，到那个时候，经过磨合，十三五就会拿出一个规划。

这个不是理论上的，这个是从实际发生的事情里面出来的，刚才讲的是开门部分，开门部分带来的会有非常不同的意见，不同的表述，不同的偏好，这种情况不仅在社会里存在，然后到了制定政策的时候，因为中国制定大的政策的时候往往不是一个部门制定的，要有很多部门来制定，这些部门他们因为所处位置不一样，看到事物不一样，所以他们的看法也会不一样，那么怎么把社会上的不同看法和部门间的不同看法怎么整合成一个公共政策，实际上是一个很难的事情。

那么我的概括从医改和五年规划的看法，他有个下层的叫做协商，中层的协调，上层的协议，这个是把非常复杂的社会声音情况简化而成的。

下层，我指的是说处级，市局级，每个部门都有自己积淀，在各个部门沟通的过程首先是在这个级别上。这个部位的大部分时间是参加政策制定的。很多人都是在这个级别，像是处级、市局级，他们要互相沟通信息，谈不同的政策的选择方案，往往会有很多不同的地方。

比如医改里面我们会看到财政部的跟卫生部的看法不一样，这个也很容易理解。卫生部他开支上当然是希望投入到医疗体制里面的钱越多越好，但是财政部他要平衡整个盘子，医改固然重要，医疗固然重要，教育也很重要，社保也很重要，什么东西都很重要，所以他的看法不完全一样。这样的话具体分多少钱，怎么分，按什么样的方法分。

这仅仅是简化的，实际上这个医改差不多要二十个部门，各个部门需要协商。协商的话就有很多轮的协商，他们有些人之间可能会发展为朋友关系。协商过程中间可以减少很多以前大家觉得很大的差别，使差别缩小。但是即使经过了这种下层的协商以后，还会有不同看法，各个部委之间他提的方案里还会有不一样的。这时候就需要一个上层部委的一个协调。

部委级的领导看问题跟处级市局级的有一点点不一样，他们看的更全面一点，因为他们信息来源非常不一样，所以他们可以在下一层达成协商的基础上再进行协调，再求同存异，把这差异部分怎么想办法去把它缩小，把达成共识部分怎么把它具体化，这我把它叫做中层的协调。

顶层的叫协议。顶层是什么意思呢，不管是医改也罢十二五也罢，都会有一个领导小组。小组其实由来已久，小组机制形式比较灵活，有些是临时设的，像医改就设过两个小组，五年规划一般都会设一个，一般有国务院总理或者副总理来担任。这个小组的人他的信息又不一样了，他们看的更高。这个小组以外还有国务院和中央政府，他们也是顶层的。这些人因为看的更大的面，他们知道哪些地方应该取，哪些地方应该舍。所以部委之间还不能达成协议的部分这个最上面的人就要做出一个取舍。

他们的决策又不是个人拍板说了算的，有点像胡鞍钢说的集体统治，他们是有一套议事规则，像是政治局有自己的议事规则，现在没有公布，但是1987年的时候议事规则是公布的，政治局的议事规则没公布但是许多省、常委或是县的议事规则是公布的，我可以大胆的猜测，他们跟政治局的议事规则是大同小异的。所以这种协议是按照规矩来的，协议把底层的协商中层的协调的结果进一步缩练，收敛到形成一个具体的公共政策。这就是我讲的三层的含义。

（本文系作者在“中国与世界研究会”上的演讲，由观察者网录音整理，未经作者审阅）