桂华：周其仁教授的土地主张很美但缺乏常识

【农村土地问题的争论再次来到风口浪尖，此前经济学者周其仁和华生已经有过多轮激烈的公开辩论，成为媒体事件。近日周其仁再度撰文《为什么城市化离不开农地农房入市》，批评华生博客中一系列有关土地制度的文章。华中科技大学中国乡村治理研究中心的桂华在本文中，对上述争论表达自己观点。】

近来周其仁与华生教授就“小产权房”问题发生激烈争论。周教授大肆鼓吹“小产权房”合法化，却违背常识常理——“农地农房”入市与“城乡统筹”不可兼得。据说周教授二十多年前下乡搞过土地调研，却在如此简单道理上犯错，左思右想，不得其解。遂找来他一贯发言，正看反看，都觉得周教授像在变戏法。

周教授固然高明，认为土地制度只要按照他说的那么一改，就能凭空多出不少财富。真金白银怎么冒出来，还真是让人费解。周教授回到当年黑龙江下乡的地方，看到当地人搞垦区城镇建设，将腾出来的40万亩土地复垦为耕地，觉得特别可惜，就跟当地人说，“这建设用地里头还有资产呢，就是原来盖房子的权利”。土地种粮食很可惜？建设用地里头有资产？姑且看看是咋回事。

争论始于“增减挂钩”政策

周教授认为，这40万亩土地上“盖房子的权利”，如果变成指标，“卖到重庆去，或者把贵州的地卖到上海去，这对城乡统筹、对区域协调发展、对收入分配意义非常的大”。（《以土地转用抑制土地财政，成都模式可行》）黑龙江的土地当然不可能搬到重庆去，贵州的土地也不可能挪到上海去。周教授说土地里头有资产，是指建设用地指标能够卖钱。

建设用地指标由国土资源部下达，具有分配性和指令性，并且每年总量有限，造成指标稀缺性。地方政府没有新增建设用地指标，就不能搞土地开发，地方发展就受到限制。实施建设用地指标控制的最重要目的之一是保护耕地资源，提高土地利用效率。后来，中央政府在指标控制之外开了一个口子，2004年在国务院出台的《关于深化严格土地管理的决定》中提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，由此形成之后的“增减挂钩”系列政策。整理复垦农村建设用地，可相应增加城市建设用地指标，而不受年度新增指标计划控制，相当于给地方政府自己寻找“建设用地指标”的机会。如此，包括宅基地、集体经营性建设用地在内的农村建设用地，都可产生出“建设用地指标”，前提是这些土地要复垦为耕地，将其“盖房子的权利”转移到城市。

通过“盖房子权利”转移进行城乡统筹，重庆市和成都市都搞过。重庆市和成都市将村庄整治节余出来的“盖房子权利”设计为“地票”，即可用于城市土地开发的建设用地指标。周教授在重庆市和成都市看过之后，得出“‘地票是个了不起的创造”的结论。他在《经济观察报》上说：“让城市的级差地租可以惠泽远地农村的，却所在不多，上海、天津、北京和成都等地，郊区本来就比一般农村发达不少，再搞城乡统筹，等于锦上添花。远地更为贫穷的乡下，也有机会分享中心城区节节上升的土地收益吗？”周教授认为“郊区农村”与“一般农村”不一样，因此提出“城乡统筹”主要针对“一般农村”。

周其仁教授（资料图）

“市场之手”博周教授青睐

要让“远地更为贫穷的乡下”分享到城市土地增值收益，就需要设计新的土地制度，“农村建设用地减少与城市建设用地的增加”相挂钩的政策正好提供这样机会。重庆市和成都市都运用了这项政策。由此就产生出周教授所说的，“地球上从来没有过的‘地票’制”。说“地票”制是新鲜事，也不算错，加上“地球上从来没有”的修饰词，听着很唬人。“地票”并不神秘，不过是计划外的建设用地指标。成都市2010年文件（成发办[2010]27号）规定，“通过实施农村整治项目。整理农村建设用地并复垦为耕地。经验收合格节余建设用地面积，核发建设用地票”。文件对“地票”的规定要比周教授说的更直白，不过是村庄整治出来的建设用地节余，经有关部门验收后所发的一种凭证。在增减挂钩政策出台之前，各地进行土地整治也会产生这种建设用地节余，当时因为没有城乡建设用地增减挂钩政策，所以就不会产生指标。这种挂钩政策鼓励村庄整治，可部分解决指标稀缺问题。

让周教授兴奋的是，“地票”制实现农村建设用地减少与城市建设用地增加“皆与市场挂钩”，由公开市场所发现相对价格。这应证他的“农民自用的建设用地权一旦经由市场定价，可能表现出惊人的货币财富”的高论。本来周教授是不会屑于这些与政府沾边的“指标”，可不，他在夸“地票”是了不起创造的同时，还不忘损它说，“本来‘征地指标’之外又冒出‘挂钩指标’，容易变成行政权力手中永不嫌多的新玩物”。（《“地票”是一个了不起的创造》）幸运的是“地票”沾上市场的一点光，才难得被周教授勉强夸一回。

终于看的有点清楚，在建设用地方面，取消“行政之手”，让“供求竞争的市场机制”来发挥作用，才是周教授戏法的奥秘。那么，就来看看这个市场戏法，怎么让农村建设用地产生出“惊人的货币财富”的。

土地里怎么冒出白银?

周其仁教授清楚的很，建设用地是“其所处的位置决定其价值”，“这种价值来自基础设施的投资”。（《以土地转用抑制土地财政，成都模式可行》）周教授对建设用地上级差地租的理解还是很到位的。农村建设用地在农村，尤其是 “远地更为贫穷的乡下”的土地，远离城市，不具有位置优势，这种土地怎么会又变得有价值呢？土地不可移动的道理周教授自然懂得，他说了，“地票”转让的是“复垦土地的建设开发权”，“比如说远郊腾出一亩建设用地，把它复垦为农地那么耕地就增加了，这时把这一亩地盖房子的权利交易到市中心区，谁买下这个权利谁就有权利在市中心按规划去买地，这样就等于是把低价区的建设用地移到了高价区，然后把高价区的耕地移到了低价区。这里的差价除了支付所有的搬迁费用之外，剩下的就是挂钩的收益”。（《以土地转用抑制土地财政，成都模式可行》）

但是为什么要这么搬来摞去的呢？村庄整治要拆掉农民好好的房子和原来的基础设施，再重新建设一遍，岂不是很折腾，岂不是很“高碳”么？把市区中心或者近郊的耕地直接搞开发不得了，那样就不需要额外支付“搬迁费用”了。这又是“行政之手”在作怪，国家对土地用途进行管制，尤其是耕地红线与指标控制。实际上，正是有了“行政之手”的管控，有了土地用途控制，才会产生“盖房子的权利”的概念。如果没有用途管制，在土地上想干嘛干嘛，哪来的建设用地之说呢？也正是有了“指标”控制，才造成“地票”稀缺性及其价格。

提到“地票”价格，不免让人想起周教授的“土地白菜涨价论”，针对政策上“土地涨价归公”而不是归私人，周教授反问：“白菜涨价要不要归公”。言下之意，土地与白菜涨价一样属于市场行为，所以不能归公。供给稀缺造成“白菜”价格上涨的道理周教授懂，可他却不明白建设用地稀缺与白菜稀缺有根本不同。土地本身无所谓稀缺，稀缺的是建设用地——由用途管制和建设用地指标控制造成——由“行政之手”造成。现在国家每年下达约600万亩建设用地指标远远不够用，“地票”也不能填补缺口，才造成建设用地指标稀缺。为了规范增减挂钩项目，后来国土部专门下文，要求挂钩项目经过审批才能立项，又从源头上控制“地票”数量。相对稀缺的建设用地指标加上本来不多的“地票”，造成建设用地供给无弹性，才抬高城市建设用地价格，也才产生出“地票”价格。这明明是“行政之手”挤出来的价格，又哪里是“供求竞争的市场机制”造成的。真心希望周教授以后不要再误将“白菜”与“土地”当一回事。

进一步讲，如果取消周教授所不喜欢的“行政之手”，国家放弃土地用途管制，放弃指标控制，谁会对“远地更为贫穷的乡下”土地上“盖房子的权利”感兴趣？这会儿周教授估计会说，“我又没有说要取消‘行政之手’，我只是要求将其关在笼子里”。可是您还真说了。你不是说嘛，“本来‘征地指标’之外又冒出‘挂钩指标’，容易变成行政权力手中永不嫌多的新玩物”。什么是“征地指标”，倒是很少听说过，文件上有没有这个说法，还需要请教真懂政策的人。我猜想周教授说的“征地指标”就是指“建设用地指标”，地方政府有了“建设用地指标”才好去征地，否则征地也不能用。Ok！如果我的理解没有错，周教授的意思就是取消“征地指标”即取消“建设用地指标”最好。既然“建设用地指标”都取消了，何来“地票”呢？

误将“行政之手”当做“市场机制”

周教授这么喜欢市场，就真不该去为“成都模式”点赞。“地票”这种做法本来乏善可陈，唯有一点是值得肯定，那就是通过“行政之手”进行“城乡统筹”。“城乡统筹”并没有增加财富，只不过是改变“分蛋糕”方式而已。“地票”价格与“占补平衡”政策（建设占用一亩耕地必须相应开发补偿一亩耕地）下的土地开垦费一样，都是总的土地增值收益一部分，从政府角度讲，就是从土地出让收入中拿出一块分给“一般农村”农民。重庆的做法是开发商所支付的“地票”成本直接冲抵新增建设有偿使用费和耕地开垦费。“地票”经多少“行政之手”催生的产物，才让偏远农村农民分享城市土地增值的好处。这明明是“行政之手”实现的财富再分配结果，与市场机制哪里有“半毛钱”关系。

周教授误将“行政之手”当做“市场机制”，为“城乡统筹”这么行政化的做法叫好，实属难得。

这么说，自然不是误会周教授。他最近不是在批评华生教授“非法帽子漫天飞”么。华生教授认为“小产权房”不符合土地用途管制、规划管制，也不利于“城乡统筹”，周教授就不乐意了，博古通今地论证“农地农房”自由交易的“合法性”。土地用途管制和城乡建设规划管制，本来很明了的一件情，愣是让周教授宋朝明朝英国美国地把人绕晕。绕来绕去不过是主张，“城镇内外的农村集体土地以及农房也以多种方式入市”。周教授没有讲“农地农房”入市具体怎么个入法，“农地”入市是指农村建设用地还是农村所有土地，“农房”入市是指符合规划的一般农房，还是原来就违反农村宅基地管理所产生的具有经营开发性质的“小产权房”？看过周教授对华生教授的批评可以发现，周教授所指的“农地农房”入市是指取消土地用途管制和规划管制的入市，至少是取消“行政之手”的管制。真不知道，离开“行政之手”，市场怎么提供用途管制和规划这类具有公共品性质的事物。也不知道现代社会（不是宋朝明朝清朝喔）哪个国家有过这种做法。华生教授和周其仁教授各自怎么证明观点，拭目以待。

规划是靠政府好还是靠市场好，这些问题太专业，不好作评论。只是周教授“农地农房”入市的观点，与之前的观点很有矛盾。如果按照周教授意见改革土地制度，“农地农房”能够入市的，恐怕只有市区中心的城中村和近郊农村了。如果取消周教授所说的“征地指标”管制，那么城中村和近郊农村就可以直接向开发商供地，土地增值收益就不会向“远地更为贫穷的乡下”流动。成都市政府有财力搞“城乡统筹”，就是通过土地用途管制和垄断土地一级供给实现的。如果将征地缩小到“公共建设”范围，不仅公共建设本身无投资来源，而且城市向乡村的转移支付也没有办法实现（“地票”是转移的一种手段）。周教授明知“小产权房”与“行政之手”水火不容，也明知“小产权房”是土地用途管制和规划管制下的违法产物，却奋力推动其“合法化”。很明显，他是对“行政之手”十分不满。如果取消“行政之手”及各种管制，“地票”恐怕就要从地球上消失了，这么伟大的创造就此消失，后人只能从博物馆档案馆看到，周教授难道不惋惜么？

土地放在那里不能自动产生财富，占有土地是分享社会财富的手段。特定的土地制度就确定依附于土地上财富的特定分配方式。“地票”是一种将部分财富分配给“远地更为贫穷的乡下”农民的制度设计，“小产权房”是由城郊“农民”（严格来说早就不是农民，而是食利地主）侵占社会财富的一种形式。表扬“地票”时，周教授注意到广大“一般农村”农民的利益，鼓吹“农地农房”入市时，周教授维护的是市区中心和近郊食利“农民”的利益（还记得周教授说过：“郊区本来就比一般农村发达不少，再搞城乡统筹，等于锦上添花”）。前者占中国农民95%，后者不到5%。周教授一边为成都市“城乡统筹”做法叫好，一边主张“农地农房”入市，这不是自相矛盾吗？这种身心分离状态，恐怕是很多经济学者的通病。

既然土地制度调整不过是改变分蛋糕方式，我最后想问周教授一句，“地票”与“小产权房”，究竟要选哪一个？