德斯蒙：“占领立法会”背后离奇的香港土地制度

上周五，香港反对派暴力冲击立法会，经过是非已有多家媒体报道评论，笔者不再赘述，只想借本文向观察者网的读者们介绍引发具大争议的“新界东北发展计划”，以及背后的香港土地制度。

在英国殖民时期，根据《英皇制诰》，香港所有土地都属于英国王室，称为官地；只有一个例外，就是中环圣约翰座堂，属自用地，为英王送赠予圣公会。在香港所谓的“卖地”并不是真的将土地永久出售，而只是出售有期限的使用权，因此称为“批地”。早年批地期限长至999年，后来缩短到99年。获批土地的使用者除一次性向港府缴纳地价外，每年还要缴纳地租，虽然此项金额并不高，但因为同时还要缴纳相当于物业出租价格5%的差饷给政府。故从法理上而言，香港并不存在私人土地。

香港的政治区划分为港岛、九龙、新界三个部分。前两者分别是由1842年《南京条约》和1860年《北京条约》割让给英国，新界则是依据1898年英国政府强迫清政府签订的《中英展拓香港界址专条》，从清政府手中租来的土地，租期99年。因此港英时代港岛、九龙的批地地契从批出之日算起一般为期99年或75年（注1），新界的地契则从1898年7月1日起计，年期一般为99年减三天（这三天用来办手续）或75年加24年减三天。而在香港回归后，原定1997年到期的地契继续顺延，保证已获批的土地使用权延续。

新界东北开发计划占用的农地只有抛荒农地数量的2%

通过这种安排，英国殖民政府不仅从清政府手中割取了香港的主权，实际上还获取了整块土地的产权，任何人想要获得土地必须经过港英政府批准并缴纳地价。特殊的土地制度使港英当局积累了巨额财富，创造出一个表面上低税率的营商和社会环境。此外，所有土地均归“皇室”，也赋予了政府制定全面规划方案的巨大权力。

长期以来，港英政府通过制定“法定图则”将香港不同规划区内的土地，划作不同用途的地带。法定图则共分为三种：“分区计划大纲图”、“发展审批地区图”以及“市区重建局发展计划图”。每一个规划区都有一张“分区计划大纲图”，覆盖绝大部份已发展的地方；新界部分乡郊地区使用“发展审批地区图”来管制；“市区重建局发展计划图”则涵盖市区重建局发展计划的地盘，功能大致与“分区计划大纲图”一样。而政府有权根据《城市规划条例》检控不符合“法定图则”的土地用途。这种规划方式赋予政府事实上决定产业、社会结构规划，甚至暗中偏向某些特定群体的巨大权力。特别是在殖民地时期，港督的独裁统治使英国洋行可以通过低价大量获得的土地地契，打击华商对手。至70年代末，全港知名的四大洋行无不手握大量土地，并借香港经济起飞之机牟取了巨额财富。

为了抬高批地价格，港英政府还故意减少可开发土地。虽然香港总面积达1107平方公里，但却有75%的土地属郊野地区，明确禁止开发。其中包括的23个郊野公园、15个特别地区、4个海岸公园及1个海岸保护区，就约占香港总面积超过38%的土地。在可开发区域内，还包括近百平方公里的农业用地。根据2012年特区政府公布的数据，现时政府手中的空置住宅用地有2100公顷（100公顷=1平方公里），扣除不合适建筑的土地和“丁屋”预备土地，仅剩下391.5公顷可供住宅开发，这也正是香港房价居高不下及数十万人蜗居“狗窝”的重要原因。

回到“新界东北发展计划”，对其质疑除了政治经济上的原因外，还涉及到“农地”和“丁屋”两个问题。

所谓“农地”指的是在香港城市规划“法定图则”上标明为仅限农业用途的土地，听起来与大陆要保护的“耕地”一样，但实际并不强迫在上面从事农业生产，仅仅不能改为其它用途而已。港英时期，根据城市发展需要，每年都会有部分农地转为住宅或其他建设用地，其总量在1960-1990的30年间共减少了66平方公里。香港回归后，反对派为了阻止特区政府的惠民政策，开始高调要保留农地发展本地农业，以阻挠香港发展和政府施政。不过可笑的是，由于农地可以私下交易并不强制耕种，更可向政府申请变更用途为住宅用地，反而成为囤积炒作的资源。目前全港农地有超过2/3囤积在各大开发商手中闲置，其余部分也少有人种植，“发展本地农业”不过是用来政治讹诈的噱头罢了。

所谓“丁屋”指新界小型屋宇，是香港新界原居民的男性后人（即“男丁”）获准兴建的房屋，为殖民地时期沿用至今的一项政策。虽然港英时期规定土地为英国“皇室”所有，但租来的新界毕竟上面已有不少原住民，他们的土地和房屋实际并未缴纳出让地价。70年代计划发展新界时，为了得到新界原居民的支持，推出了“小型屋宇政策”，规定年满18岁，父系源自1890年代新界认可乡村的男性香港居民，每人一生可申请一次于认可范围内建造一座最高3层（上限8.22米高），每层面积不超过约65平方米的丁屋，无需向政府缴付地价。同时定立“限制买卖转让条款”，规定拥有丁屋的原居民如果想把丁屋出售予非原居民，需向政府申请作补地价，并取得地政专员书面同意，才可进行。

居住在笼屋里的香港老人

然而这项协调措施因为当年港英制定者漏写了“若无足够居住空间”的限制条件，导致很快被滥用，迫使政府不得不在已经十分紧张的住宅用地中专门划出大量的丁屋保留用地。截至2012年统计，该部分土地总数为932.9公顷，是上文提到的一般住宅用地面积2倍多。

虽然新界东北开发计划面临上述困难，不过港英时期新界城市建设却仍很顺利，因为香港土地制度规定政府有权按照已公布的固定价格对农地和丁屋进行强制征收。而英治时期港督为英国政府直接任命，也没有民选的立法会监督，需要做出强征决定时不受任何掣肘。

由此可见，殖民时代遗留下来的土地制度是一套非常精巧的设计，即通过土地用途分类和限制即保证了港英政府可在卖地时获得高价，又能维持高房价令地产大亨们收益；待到土地储备不足时则能根据需要低价补充，同时也可让囤地的开发商大发横财。

然而香港回归之后，由于反对派为反对而反对，刻意阻挠特区政府施政，旧土地制度反而成为政府促进发展、改善民生的桎梏。当数十万香港人蜗居在面积只有个位数的劏房和笼屋（注2）里时，反对派不顾“新界东北开发计划”可以提供60000个住宅（其中包括一半以上的公屋和居屋），大力鼓吹该计划破坏环境，损害本地农业，改变原住民生活；更组织了数百名完全与此地无关的专业社运人士暴力冲击立法会，其居心到底何在也就不问可知了。至于其背后是否有手持大量为开发土地的既得利益者兴风作浪，也就不得而知了。

注1：1898年，考虑到租期过长导致的规划失控及土地升值损失，港英政府在新批土地时取消了999年租期的租约，取而代之以75年租约另加75年续约（特别地块不可续约），同时政府要求承租人在75年租期期满后支付按新标准制定的土地租金，此后，75年租期成为标准租期，直至1997年香港回归。

注2：劏房，又名房中房，业主或二房东将一个普通住宅单位分间成不少于两个较细小的独立单位，然后作出售或出租之用。每个小房间的面积由几平方米到十平方米不等，月租金亦要三至五千元。

笼屋，又称床位寓所，是指一个单位内有十二伙或以上租户，并共享厨房、厕所。