吕德文：“被精神病”与“黑保安”，信访治理怎么了

2014年5月21日，河南省高院做出终审判决，认定公安机关将老上访户吴春霞送往河南省精神病院属违法。吴春霞案所揭示出的“被精神病”问题，只是过去多年信访治理变异的一种反应。实际上，此前的唐慧案所揭示的“被劳教”，前些年屡次曝光的“黑保安”私设“黑监狱”非法拘禁、殴打外地赴京上访人员的案件，无不揭示出信访治理出现了严重异化状况。而这种异化根植于信访工作的内在行政逻辑中。刚刚出台的中共中央国务院《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，以及国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，其主要目的都是为了弱化信访治理的“维稳”机制，包括取消信访排名、限制越级上访，都是为了治理信访治理的异化问题。

吴春霞接受媒体采访（视频截图）

2008年，面对愈来愈严峻的赴京上访大潮，中央有关部门做出了关于加强对在京非正常上访行为依法处理工作和完善非正常上访人员劝返接回机制的实施意见，各级地方政府逐渐形成了一整套的完善的截访机制。其核心机制是“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，地方政府负有劝返接回进京非正常上访人员的工作职责，为了保证信访秩序，各地都有苛刻的工作要求，比如，规定凡从北京、分流中心接出的非正常上访人员，地方驻京劝返工作组三小时内接走，一些基层政府规定，在接到接人通知后，要立即派人在12小时之内带车、带人、带经费到京，将非正常上访人员及时、安全接回。“截访”的首要目标是避免上访人员滞留北京发生更大的事件，诸如到天安门地区、中南海周边、领导同志住地、外国驻华使馆区等重点地区非正常上访，因此，地方政府一般都按照先规范行为，后解决问题的原则，将非正常上访人员劝返接回当地，对其加大教育力度，解决问题。如此可见，地方政府的截访工作实际上一直存在一个难以解决的矛盾：单一的截访手段难以匹配刚性的截访任务。

信访工作中的“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则是一条典型的科层设置，其最终结果只能是基层政府承担维护信访秩序的责任，置身事外的主管部门则只考虑考核目标的设置，故有维稳工作一票否决之说。截访任务的刚性主要表现在，信访秩序主要着眼于控制非正常进京上访行为，“正常”与“非正常”的分类过于简陋，地方政府无法对此进行有效治理，事实上，信访类型包括两个层次，一是现象上的“正常”与“非正常”归类，是集体上访还是个体上访、是有理上访还是无理上访、是老上访户还是新上访户，对界定非正常上访有重要意义，同样是非正常上访，一个有理的超过5人的集体上访，可能要比无理的只有一个人的老上访户要容易解决得多；二是性质上的“违法”行为与两种矛盾类型之间的关系，“非正常上访”是一个中性词，无法对至关重要的矛盾性质进行定位，某种意义上，只要是非正常上访，都不同程度存在违法行为，但是，大部分非正常上访行为并不能采用专政工具镇压，因为绝大多数上访背后的问题都是人民内部矛盾，而一些无理上访，即便其上访行为是正常的，却也可能反映一定程度上的对立关系。由于对非正常上访，尤其是赴京上访存在刚性规定，反映在考核指标上就是，一刀切地将赴京上访视为地方维稳工作不力的表现，在此情况下，地方政府也只能按照实用主义的逻辑用尽一切办法控制赴京上访行为，而不顾这些上访行为及其背后矛盾的复杂性。

截访任务的刚性还表现在，将信访秩序维护的常态机制发展成维稳应急机制，迫使地方政府在短时间内解决问题。从中央到地方组建的处理信访突出问题及群体性事件联席会议本非常态工作机构，更接近于应急预案，但自从将完善在京非正常上访人员劝返接回机制纳入其中之后，截访问题却主导了联席会议的工作，省、市两级联席会议成立了驻京劝返工作组，共同负责在京非正常上访劝返工作。很显然，处理群体性事件的应急机制主导了截访工作，极为强调时效性，其中规定，凡从北京、分流中心接出的非正常上访人员，当地联席会议驻京劝返工作组三小时内接走。超过三小时未接走的，通知当地联席会议办公室主任；超过四小时未接走的，通知当地党委或政府办公室主任；超过五小时未接走的，通知当地联席会议召集人。一些敏感时期，各地还应根据实际工作需要，从人力、物力、财力上加强驻京信访工作，健全工作机制，配强工作人员，保证工作用车，提供必要经费，落实相应措施。

由于截访工作具有应急机制的特征，对于地方政府，尤其是基层乡镇政府而言，出现任何一起赴京上访案例，都无异于一个重大事件，都应举全镇之力去应付。问题是，对于真正的应急事件而言，地方政府可以调动一切可以调动的行政力量，包括武装力量去应对，但赴京上访问题却不可能调动过多的行政力量，只能在常规行政力量范围中去解决具有准应急特征的问题，截访手段显得过于单一了。截访的准确表述是“劝返”赴京上访人员，所使用的方法只能是教育说服，严格说来，截访工作不可能有任何的行政强制力。问题在于，但凡赴京上访的人员，很大一部分是经过多次“教育”死不悔改的长期闹访、缠访人员，要在其在京非正常上访期间说服其回原籍，几乎是不可能的，因此，几乎所有截访工作都带有强制性。

在2003年以前，收容遣送制度事实上承担了地方政府截访的部分功能，1991年《关于收容遣送工作改革问题的意见》发布后，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的收容对象扩大到“三无人员”（无合法证件、无固定住所、无稳定收入），即无身份证、暂住证和务工证的流动人员，地方政府可以依据这一法规将赴京上访人员界定为“三无人员”，合法地将之“遣送”回原籍。2003年孙志刚事件发生以后，收容遣送制度被废止，地方政府失去了对上访人员合法地强制劝返接回的依据，恰恰在此时，我国开始出现“信访洪峰”，地方政府顿时觉得手足无措。他们只能在信访话语里寻找依据，不过，信访的主流话语是“关心群众生活、注意工作方法”，强调信访是人民群众的合法权益，也是人民群众相信党和政府的表现，各级党和政府应该据此关心群众生活，绝不能打压群众。因此，哪怕是一些人民群众违反了信访秩序，也应该教育训诫，而非强制打压。

由于刚性的截访任务是不可改变的，相反，随着信访形式越来越严峻，各地的信访（维稳）工作的刚性越来越大，地方政府只能把单一的“教育说服”方法发挥到极致。比较简单，也是最为常用的办法是在“情理之中、法度之外”的前提下，以照顾困难的名义给予上访户经济补偿，此即所谓的“人民内部矛盾人民币解决”。可问题是，这一办法往往治标不治本，是备受诟病的“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”病症的根源。很显然，这一办法还需要其余的工作方法加以配合，地方政府为此发展出了一套行政技术。比如，实行定领导、定专人、定方案、定时限的“四定”责任制度，切实做到案案有人管、件件有人办、事事有结果。采取包调查、包处理、包息诉、包稳控的“四包”办法，将人员稳控在当地。为了对重点对象做到二十四小时监控，很多地方在监控过程中出现了许多闹剧，比如，在敏感时期为了防止上访户进京上访，采取人盯人、陪吃喝、塞“红包”、免费旅游等方法息访，河北省鹿泉市大河镇杜童村甚至还爆出在上访户门口安装摄像头进行监控的新闻。即便这些办法都加上，仍然不能解决赴京上访的问题，并且，一旦已经发生了赴京上访，短时间内很难运用这些行政方法，因为它无法保证上访户会相信地方政府，乖乖地被劝返。

很显然，仍然应该找回地方行政的强制性。根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年公安部令第88号），对实施违法行为的非正常上访人员，如由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关带回依法处理。地方政府可以援用的主要法律依据是《治安管理条例》，赴京上访人员在重点地区非正常上访的，可认定为扰乱公共场所秩序，按以下规定处理：对初次实施的，予以登记、训诫；对再次实施的，处以警告或二百元以下罚款；对第三次实施的，处五日以上十日以下拘留，并处五百元以下罚款；对聚众实施的首要分子，或教唆、引诱他人实施的，初次实施即可直接处十日以上十五日以下拘留，并处1000元以下罚款；对屡教不改、情节严重的，依法实施劳动教养；构成犯罪的，依法追究刑事责任。尽管有法可依，但地方政府并不愿意启用这些强制措施，原因有二，一是真正符合采用强制措施（拘留或劳教）的案例极少，道理很简单，这些措施只适用于少数老上访户，也即至少是第三次上访的人员，但老上访户往往有经验，轻易不会违反法律，而那些新上访户又只能采取训诫、警告等非强制措施；二是即便对少数屡教不改的老上访户采取强制措施，可能达到“处理极个别，教育大多数”的目的，但对老上访户本人而言，教育意义同样不大。

况且，这一法律依据还存在诸多模糊之处，通过治安管理的名义来处理具有浓重意识形态色彩的非正常上访问题，显得过于简陋了一些。2012年11月媒体披露了一个案例，兰州人赵梅福曾因三次违规上访，经告诫和行政处罚后仍不悔改，又于2010年4月21日再次违规上访，被兰州劳动教养委员会作出对其劳动教养1年的处罚，期限自2010年5月7日起至2011年5月6日止。一个星期后，当地政府以其身体有病为由，作出暂缓劳教决定。2012年11月，赵梅福再次来到北京，地方政府认为其又是违规上访，可赵梅福在北京理工大学读研究生的儿子郭大军却称，母亲来京后，“就是陪陪我，让我帮她写上访材料”。赵梅福显然还有上访的动机，否则不会让儿子写材料，郭大军也承认赵梅福有此动机，但被他劝住了，地方政府不能依据这一动机对其采取强制行动。问题是，对于地方政府而言，一旦赵梅福真的再次赴京非正常上访，它将再次承担由此带来的行政责任，因此，它有义务采取措施“截访”和“息访”，将其劝返接回原籍。何况，赵梅福的劳教处罚还没有执行完毕。

还有个典型案例发生在云南省彝良地震期间，云南省彝良县发界村村民梁永兰等三人跪访前来视察灾情的总理温家宝，反映征地补偿问题，11月19日晚9时许，梁永兰被公安机关带走，被作出拘留七天的行政处罚。客观上而言，梁永兰等人的确是非正常上访（因为没有在规定的时间和地方上访），也够得上扰乱共秩序的罪名，因为跪访耽误了总理的视察时间、加大了地方的安保负担、阻滞了交通，可问题是，梁永兰等人的行为获得了总理的回应，总理也当场表示要帮他们解决问题，这在政治上具有合法性。这两件事如果不经媒体报道，则公安机关绝对执法有据，地方政府也在依法行政，可一经媒体报道，这两件事就不可能是纯粹的“治安案件”，更是富有政治想象力的上访事件，迫于压力，赵梅福仍被执行所外就医，信访部门表示下决心解决其问题，梁永兰也被免于处罚，县公安局长还当面道歉。

既然正式的行政强制力难以援用，那就需要另辟蹊径，援用非正式的强制力量，市场化的保安公司顺其自然地纳入了地方政府的视野。安元鼎保安公司的做大的确得益于开辟了新的市场，这一市场恰恰是在地方行政资源匮乏的背景下，由维稳的刚性需求所创造的。严格说起来，保安也是无法完成“强制”劝返的截访任务的，因为，他们同样不拥有使用强制措施的资格，《保安服务管理条例》对保安服务行为有明确规范：保安员不得限制他人人身自由、搜查他人身体或者侮辱、殴打他人以及扣押、没收他人证件、财物。从媒体披露的情况来看，作为正规保安公司的安元鼎，在参与截访“业务”的时候，几乎反其道而行之，不仅私设“黑监狱”限制上访者的人身自由，且其工作程序首先是扣押证件、手机等，以免上访者与外界联系，保安人员遇到反抗，即殴打上访者。保安公司并不是天然喜欢使用暴力，因为，从根本上说，地方政府是其“客户”，上访者是其“财神”，两者都不能得罪，一旦使用暴力，不仅会使那些老上访户（意味着会多次被劝返）留个心眼，防备其介入，一旦暴力事件失控，还可能殃及“顾客”，这是地方政府不愿意看到的。可在保安公司的工作过程中，违法行为仍然不可避免，很显然，从截访的技术要求上看，强制措施，甚至于暴力，都是不可或缺的。道理很简单，连政府都难以“劝返”上访者，何况是市场化的保安公司？

安元鼎被曝光之后，安元鼎暴露出的截访过程中暴力事件泛滥的问题仍持续存在，2011年12月起到2012年5月间，北京市公安局曾联合有关部门，开展清理整顿打击规范保安服务市场专项行动，要求正规保安公司须实现“零截访”，如果出现截访事件，不但要处理保安个人，还将对保安公司进行处罚。由此，正规保安公司已经很难在截访产业链上立足，可截访的市场需求依然存在，“黑保安”应运而生。北京昌平区捣毁的一个“黑保安”犯罪团伙，其组织者高团结曾在国家信访局做过保安，知道截访产业链里对“黑保安”的巨大市场需求，2010年11月至2011年7月间，高团结通过联系各省份驻京信访机构，先后在位于丰台区的久敬庄接济服务中心等地接走来京上访人员近1000人次，交给陈昆等人非法关押。各省市驻京信访机构按每人每天200至300元支付费用，其中100元作为回扣返还给驻京信访机构工作人员，剩下的作为看守人员工资、上访人员费用，利润由高团结、陈昆二人分成。

“黑保安”和正规保安公司的收费标准没有多大差别，这也就意味着地方政府的劝返接回成本仍然居高不下，但所获得的服务质量却大大下滑。从理论上看，利用“黑保安”参与截访，风险更大，因为“黑保安”的工作人员素质往往比较低，比如，鼎盛时期的安元鼎招收的保安都要求身高1.8米，退伍军人，职业素养相当高，而像高团结组织的“黑保安”，工作人员甚至还有未成年人；关键是，正规保安公司往往有更为长远的打算，注意企业形象，会约束工作人员的暴力行为，而“黑保安”则不可能有这方面的做法。即便是从保安市场的角度上看，“黑保安”也随时面临被查处的风险，2012年上半年北京市开展的清理整顿打击规范保安服务市场的专项行动中，“黑保安”即是被重点整顿的对象。地方政府仍然依赖于“黑保安”参与截访工作，核心在于它的确需要一个实施强制行为的“替罪羊”，来规避地方政府及其工作人员的责任：而这个“替罪羊”，还有什么比“黑保安”更合适呢？

地方政府的行政逻辑其实并不复杂，对非正常上访者的劝返接回工作是一个刚性任务，地方政府应不惜一切代价完成这项工作，可是，这一工作毕竟属于常态行政行为，地方政府难以合法采用行政强制措施，但从截访的技术角度上看，又的确需要强制性。为了规避其滥用暴力、违反程序的行政行为，就需要找到能够承担维稳职能的力量以填补其行政短板，保安公司最适合担当这一“替罪羊”的角色。由于正规保安公司容易受到监管，且其自身也有规避违法行为的动力，因此，他们必将逐渐退出截访产业链，这种情况下，“黑保安”又填补了正规保安公司的市场份额。“黑保安”产生的行政逻辑几乎是在演绎一个黑色幽默：人们总是希望地方政府的行政行为完美无瑕，不允许有任何的中间地带，行政强制受到严格限制，殊不知，矛盾具有两面性，消灭了中间地带，往往意味着创造了更多的阴暗面，“黑保安”所持的非法暴力就会泛滥无穷。