吕德文：“临时工”现象及其执法困境

4月19日上午9点，温州苍南县灵溪镇发生一起城管与群众的冲突事件。城管执法时将一名拍照的群众打倒后，随后引发群众围堵城管执法车辆。冲突过程中5名城管工作人员被打伤，其中两人休克、伤情危重。据当地城管部门回应，被围殴的城管系临时工作人员。早些年，在多起责任事故中，相关单位和主管部门不约而同地把“临时工”当成替罪羊，辞退了事，是为“临时工”现象。

毋庸置疑，在一些行政或安全责任事故中，“临时工”担责已是甚为普遍的现象。但是，就此认定相关单位和部门有意让“临时工”当替罪羊，则是言过其实。因为，客观事实是，“临时工”的确更容易成为事故的肇事者。从正常的行政管理看，“临时工”一般处于科层制的最下层，对“临时工”的管理或许还要严于对“正式工”。但是，恰恰是受到严格管理的“临时工”容易犯错。某种意义上，“临时工”的使用是个困境，一方面，当前的很多行政事务离不开“临时工”，另一方面，加强对“临时工”的管理产生的效果却适得其反。“临时工”早已有之，但“临时工”现象却是近些年的新现象，其间转化的逻辑在什么地方？

苍南城管5名临时工打伤拍照路人被围殴

“临时工”本是过去国有企业“临时职工”的简称，指的是时间一般不超过1年的临时性、季节性用工。“临时工”在待遇、管理、使用方式等方面，都与“正式工”有重要区别。一般情况下，“临时工”从事技术要求并不高的辅助性劳动，工作强度可能更大，待遇更低，管理也不够规范严格。事实上，不仅在国有企业，其它的行政、事业单位也广泛存在“临时工”，因为，任何一项主营业岗位都需要辅助性岗位来支持，比如，行政事业单位总是需要后勤保障的。还有一个普遍情况是，一些单位的主营业岗位不够充实，需要“临时工”来补充，如教育行业的代课老师、民办教师，社会治安管理领域的治安联防队和协警，交通管理和城市管理中的协管。从劳动关系角度上看，1995年《劳动法》开始实施后，所有用人单位与职工全面实行劳动合同制度，用人单位在临时性岗位上用工，可以在劳动合同期限上有所区别，就企业而言“临时工”的称谓或用工形式已经过时。但是，大量行政和事业单位的“临时工”依然以劳务派遣的形式存在，“临时工”的生存状况并没有实质改变。

在相当长的时间内，对于大部分人而言，在党政机关、企事业单位从事“临时工”工作是一项不错的选择，收入比较有保障，劳动强度也要比很多工作小，但是，相对于“正式工”的“铁饭碗”，“临时工”随时要担心丢饭碗。因此，绝大多数“临时工”有强烈的意愿获得工作保障，希望尽量把“临时”延续长一些，在工作岗位上也尽职尽责，用人单位也觉得这是一个廉价而高效的用工方式。在某种意义上，对“临时工”的管理虽然不够规范，但却极为严格，甚至超过对“正式工”的行政控制。随着市场经济的发展，“临时工”变得不那么有吸引力，但一些行政事业单位如社会治安管理、城市管理对“临时工”的需求却急剧增大，供需关系的颠倒直接导致了“临时工”的整体素质在下降，而行政控制却在减弱。应该说，我们现在所说的“临时工”乱象基本上是上世纪九十年代以后的事情了。

上世纪九十年代以来，在一线行政执法领域，由于“临时工”容易直接侵犯群众利益，激起了社会的广泛关注，比如，治安联防队粗暴执法、执法犯法现象屡禁不止，近些年来的城管执法乱象也层出不穷。这是“临时工”从理念、制度到技术的全方位转变的结果。

“临时工”从来不是个问题，问题在于如何看待“临时工”。在现代社会，一线行政领域中出现“临时工”，显然有违法治理念。可是，从基层治理生态角度上说，“临时工”不仅是必须存在的，且还有存在的政治合法性。传统国家对官员数量的控制甚为敏感，认为这会增加百姓负担，因此，正式官员一直比较精简。但是，这却为非正式行政提供了广泛空间。大体而言，行政体系中的“临时工”由三部分构成：一是所谓的“吏”，大部分“吏”没有正式工资或工资极少，而主要依靠官员发放，或由地方民众承担；二是幕僚，几乎每个主政一方的地方官员都需要幕僚协助处理政府，而幕僚的工资是由官员付给的；三是地方社会治理中半正式行政人员，如乡约。古代的非正式行政人员较为稳定，比如，地方官的师爷、户部里的会计，因为需要有加强的专业技术，成为一种带有明显地域色彩的“行业”，科举出身的官员反而不能胜任。还有，地方的乡约基本上与地方社会的权力结构相配合，流动性也极少。可以这样认为，行政体系中“临时工”的存在，完全符合传统政治中礼法治国，简约主义的治理理念。把“临时工”转变为“正式工”，是现代国家的理念，使得“吏”、私人幕僚基本上纳入了正式官僚体系了。

但是，从行政理念上看，简约治理的传统一直延续下来，反映到各行各业中，即是半正式或非正式的行政人员仍然广泛存在。在行政领域，到上世纪九十年代，仍然广泛存在各种半正式行政人员，他们大多是从村干部“提拔”上来的。这一部分半正式行政人员因为熟悉地方事务，擅于运用熟人社会中的治理方式，是乡村治理简约而有效的补充。只是，这一部分行政领域也恰恰是造成乡镇机构臃肿的根源，在行政理性化的过程中，现在的乡镇政府已极为少见半正式行政人员。在各类执法机构，一些半正式的辅助人员也一直存在，且具有极强的政治合法性。公安工作要走群众路线是新中国公安系统的工作法宝，在具体的行政执法实践中充分发挥群众性组织的作用，治保会、治安联防队在社会治安管理中发挥了基础作用。上世纪九十年代，由于城市社会治安管理任务极为严峻，治安联防被赋予了更为重要的功能，并开始了专职化进程，治安队的“群众性”不断消解，产生了诸多问题。城管工作与治安联防的转变相类似，一开始也援引了群众路线的政治遗产，但专职化的协管往往容易出现行政瑕疵，被迫走上了行政理性化的道路。

很显然，简约主义的政治传统是“临时工”的合法性来源，在现代化还没完成，国家能力仍然有限的情况下，赋予半正式行政的特殊意义未免不是一种实用主义选择。况且，在微观行政领域，“临时工”也有存在的强大理由。在人口流动不太剧烈的情况下，无论是乡村，还是城市，基本上都是熟人社会的治理。从行政实践的角度上看，来自于当地的非正式工作人员更容易收集信息，非正式的行政方法也更能起到作用，因此，半正式行政是正式行政的重要辅助。不过，一旦熟人社会不复存在，陌生人社会建立起来，半正式行政的弊端就会凸显出来。典型如治安联防和城管，它本来是群众路线的产物，符合群众观点，但是，随着城市扩张，熟人社会的基础单位制的破解，半正式行政的优越性已不复存在，反而会造成严重问题。

基本上，一线行政中的“临时工”面临的不是合法性不足的问题，而是背后的理念错乱的问题。从“临时工”的政治合法性来说，它是历史上的简约治理传统和群众路线的产物，并且，为人民服务至今还是一线行政的宗旨。在“临时工”出现行政瑕疵伊始，相关的行政执法部门就不约而同地选择了“依法行政”的理念，试图通过行政理性化和法治来约束这些一线行政人员。从理论上说，依法行政和为人民服务不应该冲突，但在具体操作中，却处处显得不相适应。为人民服务基本上是一个积极行政理念，强调实质正义，因此，早期的治安联防队和城管协管，在一线执法中的“临时工”身份彰显不出来，都在积极地办案、管理城市，因为，为人民服务可不分“临时工”还是“正式工”。为了将行政事务办好，对程序的要求并不那么严格，出现一些行政瑕疵，只要没有恶意，也是可以原谅的。但是，法治基本上是消极行政理念，其核心在于防止滥权，消除行政瑕疵，因此，并不鼓励积极行政，也极为强调程序正义。因为“临时工”没有执法权，其一线行政实践中的身份反而得到了凸显。某种意义上，越是强调其“非法”身份，就容易出现行政瑕疵。

客观上说，街头执法的复杂性，导致了执法权的行使并不可能那么严格；此外，街头执法领域，对积极行政的需求极大，执法人员如不主动介入，街头秩序就难以管理。因此，几乎所有行政部门，无论是出于理念，还是出于现实需求，对群众路线的呼唤要比法治来得切实一些。协警和协管都属于辅助性岗位，他们没有执法权，但是，由于执法力量有限，正式执法人员要有效执法，基本上依赖于“临时工”，某种意义上，正式执法人员有意让渡其部分权力给“临时工”。从逻辑上看，一些行政部门有意让“临时工”在最前线行政执法，的确有让“临时工”当替罪羊的考虑。因为，街头执法极为复杂，是最容易出现行政瑕疵的领域，即便是正式执法人员，也不可避免出错。这样就导致了一个错位，正式行政人员在法治观念的引导下，尽量避免出现行政过错，最安全的方法是消极行政，而最直接有效的措施是让“临时工”冲上前线。

为了解决“临时工”执法的困境，执法机关有意在行政管理上下工夫。比如，公安机关在治安联防队中实行“干警带班”制度，一些城市的城管对正式城管和协管进行“捆绑式”管理。从表面上看，这些制度加强了正式行政人员街头执法的责任，尤其是强化了其对非正式行政人员约束的职责。但实施的逻辑却很可能演变为，在正式行政人员与非正式行政人员之间，创造了一个行政等级，同是一线行政人员的正式行政人员可以合法地管理非正式行政人员，因此，一线执法人员真的只能是那些协警、协管了。某种意义上，这是在进一步强化非正式行政人员的“临时工”身份。

实际上，弱化非正式行政人员“临时工”身份的最有效措施并非加强行政管理，而是提高其在行政体系中的位置，比如，劳动法所规定的同工同酬，将“临时性”用工转化为相对稳定的用工，将治安联防队员改编为协警，或许是出于这种目的。事实上，早些年联防队员犯罪的恶性事件，在这些年已难觅踪迹。而大城市的城管，也很难发生城管执法犯法的现象，反倒是一些中小城市，仍然面临“临时工”困境。