为什么奥巴马对缅甸的接触适得其反 - 彭博社

美国总统巴拉克·奥巴马在2012年11月19日于仰光大学演讲后挥手致意摄影：Jewel Samad/法新社通过Getty Images在11月11日，奥巴马总统将前往缅甸参加第九届东亚峰会，这是一个来自太平洋沿岸国家领导人的会议。这将是总统第二次访问这个曾被华盛顿视为贱民的国家，该国由一个残酷且排外的军事政权统治，该政权在街头枪杀抗议者并监禁反对派领袖昂山素季。1997年，克林顿政府签署了一项法律，禁止新的美国投资，而乔治·W·布什政府则进一步加大了制裁力度。

在上任之初，奥巴马政府得出结论，针对缅甸的强硬政策已经失败——未能推动政治和经济变革，也未能服务于美国在亚洲的战略利益。奥巴马放宽了对内比都的制裁，并鼓励美国公司深入该国，采取了其他措施。当奥巴马在2012年首次访问时，对缅甸政治、缅甸作为市场以及美缅关系的未来的乐观几乎是无边无际的。新政府已计划于2015年举行选举，并解除对昂山素季的软禁。缅甸总统廷觉释放了数百名政治犯，与与政府斗争了数十年的少数民族叛乱组织签署了停火协议，并放宽了对国内媒体环境的限制。

缅甸拥有5000万人的未开发消费市场和丰富的自然资源，似乎是世界上最有前途的新兴市场之一。通过建立更紧密的关系，美国也被认为是在否认中国在亚洲的更大立足点，并在一个重要的战略位置上获得了一个合作伙伴。正如奥巴马在2012年缅甸所宣称的：“我来是为了履行我的承诺，伸出友谊之手。”总统最后感慨道，缅甸的改革将“成为所有[缅甸]人民的闪亮北星。”

但仅仅两年后，奥巴马抵达一个乐观情绪已转为黑暗的国家——缅甸的民主人士、本地和外国公司，甚至许多关注缅甸的美国政府官员的乐观情绪都已消退。缅甸的政治和经济气候急剧倒退。该国的基础设施、法院和许可制度糟糕得令人震惊，以至于大多数美国投资者在对该国进行初步考察后，纷纷对缅甸避而远之。最糟糕的是，缅甸从来不是它看起来那样的战略瑰宝，耗费大量美国外交资源来吸引这个国家，使得其他更重要的地方的时间和金钱被削减——在美国在全球范围内面临压力的时刻，这是一个危险的错误。

奥巴马政府优先重建与缅甸关系的原因有几个。缅甸在一些政府官员和东南亚观察者看来，似乎是美国和中国现在直接竞争的地方。在过去十多年里，许多大型美国公司一直游说美国政府解除制裁，正是因为他们相信这个国家是一个有前途的新兴市场。一些东南亚观察者，无论是在政府内部还是外部，也将缅甸视为一个日益重要的战略国家，因为它位于一个日益增长的公路、铁路和海洋联系网络的中心，连接着整个亚洲。

奥巴马政府还希望与缅甸恢复关系能够带来更广泛的外交政策胜利。一些政府官员表示，如果“伸出援手”的方式能够在与缅甸这样的东南亚弃儿中奏效，那么类似的美国互动方式或许也能在与古巴、伊朗或俄罗斯这样的长期对手中奏效。

许多与缅甸接触的理由被证明是严重缺陷的。缅甸与伊朗和俄罗斯等大国相比，过于模糊和不同，无法对华盛顿与这些其他国家的关系产生任何影响。缅甸的地理位置具有关键战略重要性的论点在过去五年中也没有得到证实。缅甸仍然是一个经济微小的国家，对区域防御几乎没有贡献。湄公河对美国贸易或美国防御战略并不是重要的水道。与湄公河国家（不包括泰国）的美国年度贸易总额还不到美国与比利时的双边贸易额。

对缅甸的关注不仅带来了很少的战略利益，还分散了美国领导人对亚洲其他更重要地区和问题的时间和注意力。贸易一体化就是一个例子。美国高级领导人很少公开向亚洲国家或美国国会和公众倡导《跨太平洋伙伴关系协定》的好处。部分原因是，许多高级国会民主党人已经公开表示，如果TPP在国会投票，他们将不会支持该协议，这削弱了亚洲国家与TPP谈判合作的愿望。相比之下，奥巴马、前国务卿希拉里·克林顿和现任国务卿约翰·克里花费了大量时间和精力亲自游说国会议员，以减轻对缅甸的制裁并批准与内比都的新外交和军事关系。

缅甸成为经济天堂的想法也被证明是幻想。该国拥有大量的离岸石油和天然气、铜、宝石、木材以及其他自然资源，但基本消费品如汽车、手机和家用电器的渗透率在区域标准下仍然较低。然而，缅甸不透明的政策制定以及政府与民族叛乱势力之间重新冲突的威胁，已经抑制了潜在投资者对该国的热情，即使是从长远来看。（离岸石油和天然气是个例外；外国投资者对缅甸的离岸区块仍然保持高度兴趣。）正如《华尔街日报》在八月报道的那样，尽管美国放宽了对缅甸的制裁，但美国公司在这个五千万人口的国家的投资承诺不到2.5亿美元。相比之下，美国公司在大约50万人口的卢森堡投资的金额超过了十倍。

缅甸几乎没有在民主化的道路上蓬勃发展。自2013年初以来，政治和经济改革已停止。军方并没有如一些人曾预测的那样放弃权力。相反，军队制定了一部宪法，确保军方保持对议会和其他机构的事实控制，保留了立法机构25%的席位给军人。同时，外国外交官和许多缅甸分析人士警告称，军方正在通过贿赂选民和训练打手来强迫人们投票给军方偏好的政党，从而破坏2015年的选举。

最糟糕的是，军方 allegedly 涉及了佛教准军事组织的崛起，这些组织在缅甸西部的若开邦恐吓穆斯林，导致了世界上最严重的人道主义危机之一，超过100,000名内部流离失所者生活在被称为露天监狱的肮脏营地中，这些营地由一个记录若开邦人权的非政府组织若开项目（Arakan Project）所称。政府大多试图忽视缅甸西部日益严重的危机；当无国界医生（Medicins sans Frontieres）揭露了一起 allegedly 包括 儿童被斩首 的穆斯林大屠杀时，政府将无国界医生驱逐出缅甸西部。就她而言，昂山素季（Aung San Suu Kyi）曾因试图维护人权而在家中被拘禁数十年，但她同样避免批评佛教准军事组织。

缅甸退回到暴力和混乱的统治将损害缅甸人民的生活。但该国从更自由的政治和经济中退步也将损害美国和其他民主国家的战略利益。混合或专制政府比民主国家更可能面临长期的内部冲突甚至内战。维持民主的国家在其增长率上往往也更为稳定，即使这些增长率随着时间的推移大致等同于专制国家。更具体地说，缅甸的持续不稳定将使得内政问题缠身的 Naypyidaw 难以在任何对华盛顿重要的问题上与美国提供实质性的合作。

尽管如此，奥巴马政府仍在推进与缅甸的和解。尽管该国正日益陷入混乱，白宫正在恢复与缅甸的军事关系，并邀请缅甸军官参加“眼镜蛇金色”演习，这是美国主导的年度多国军事演习，也是亚洲规模最大的此类演习。奥巴马总统下周抵达缅甸时，可能不会像2012年那样发表如此乐观的演讲，但他并没有取消此次行程，这一信号被许多缅甸领导人视为持续支持的标志。

也许，正如几位奥巴马政府官员私下承认的那样，白宫继续吸引缅甸的原因与华盛顿的利益关系更大，而与任何亚洲战略考量关系不大。一旦奥巴马政府承诺与内比都建立关系，白宫停止或减缓这一进程在政治上看起来将是非常不利的。毕竟，政府已经花费了相当大的政治资本来说服国会和许多人权组织支持与一个几年前还在屠杀僧侣且并未真正改革其军队的政府的和解。现在承认白宫在缅甸问题上是错误的，显然并不是一个选项。