行政诉讼法施行23年首次大修 三大“顽疾”有待破解

十二届全国人大常委会第六次会议定于今日至12月28日在京举行。除了审议国务院关于提请废止《国务院关于劳动教养问题的决定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》的议案、关于提请审议关于调整完善生育政策的决议草案，本次会议的另一个重要议题是审议行政诉讼法修正案草案。这也是行政诉讼法自1990年10月1日施行以来首次启动大修。

专家表示，行政诉讼法颁布之初，因其首次将“民告官”作为一种法律制度确定下来，曾被认为是巨大突破。然而这部法律实施23年以来，“民告官”之路走得并不顺畅，行政诉讼法在受案范围、管辖、审理程序等方面颇存争议，实践过程中存在立案难、审理难、执行难三大“顽疾”。

“民告官”多因拆迁

著名律师袁裕来先后代理了数千件行政诉讼案件，据他介绍，这些案件绝大部分与征地、拆迁有关。

1987年，浙江省苍南县农民包郑照因为房屋被强拆，将苍南县政府告上法庭，成为“民告官第一人”。两年后，行政诉讼法在七届全国人大二次会议上获得通过，1990年10月1日起施行，23年来从未有过修改。

“它改变了长久以来人们‘官贵民贱’的观念，使得老百姓和政府能够坐在同一个法庭的两端，来接受法院的裁判。”对于这部法律的出台，中国政法大学副校长马怀德曾给出这样的评价。行政诉讼法给予“民告官”以法律依据，越来越多的公民、法人、社会组织开始通过行政诉讼来维护权益，向政府“讨公道”。

然而，20多年来，行政诉讼制度的运转也出现一些问题。

公开数据显示，自1990年行政诉讼法实施至2012年，全国法院一共受理一审行政诉讼案件191万余件，年均83168件。

学者刘行日前在《法制日报》撰文指出，目前全国法院行政案件年受案量在12万件左右，“相对于全国数以万计的行政机关，不计其数的执法活动，每年区区12万件可谓九牛一毛都不到。这与民众表达诉求的强烈愿望，以及政府依法行政水平的实际现状都明显不相称。行政诉讼告状难已成为社会公众普遍反映强烈的问题之一，在法院各类型案件中表现最为突出。”

浙江之星律师事务所主任袁裕来在坊间有着“行政诉讼第一人”之称，2000年以来，袁裕来先后代理了数千件行政案件(包括行政复议和诉讼)，告过260多个行政机关。

“这些行政诉讼案件绝大部分与征地、拆迁有关。”袁裕来说，十多年来，他的被告从基层政府一直到国家部委，“在浙江，几乎没有哪个地方政府没有被我告过。”

尽管代理的多个重大案件胜诉，但袁裕来深感行政诉讼不易，“很难，非常难！”

原告胜诉不到一成

专家表示，我国行政诉讼审判效果和质量不容乐观，“究其原因，就是地方政府通过各种有形无形的方式对行政审判加以干预”。

在现实中，行政诉讼被公认有三大难：立案难、审理难、执行难。

“起诉书递上去，有的法院根本不收，不立案。”袁裕来说，法院往往不会给出任何理由，就是不予立案。不能立案，就意味着无法进入司法程序。

2009年，北京一名律师在半年内代理了4起行政诉讼，但全都未能立案，“上海某区法院立案庭法官说，‘被告区政府的意见是让你们冷静一下，所以我们不立案’。”这样的理由让他哭笑不得。

据了解，一些地方法院对以本地区行政部门为被告的行政诉讼案件往往不予受理，即使行政相对人的起诉符合行政诉讼法规定的受案条件，由于担心自身利益受到影响，司法机关也会设置各种障碍，或久拖不决。

中国政法大学副校长马怀德此前在接受媒体采访时披露，我国行政诉讼案件原告胜诉率不到10%，审判效果和质量不容乐观，“究其原因，就是地方政府通过各种有形无形的方式对行政审判加以干预。”

袁裕来表示，现阶段，作为审判机关的法院，其人、财、物等资源要素均受制于当地同级行政机关，政府和法院有着千丝万缕的联系。

作为对司法权独立性的探索，浙江台州法院系统曾试点“异地交叉管辖”，旨在“让法官在没有任何行政压力的前提下公正地判决案件”。

统计数据显示，异地管辖制度在浙江台州实施一年后，行政诉讼案件中政府的败诉率从13.1%上升到62.5%。最高人民法院对此予以肯定，此后，指定管辖、异地审理等改革措施在各地法院得到推广。

“随着社会经济结构的变化、法治环境的变化以及诉讼制度本身的发展，现行行政诉讼制度的有些规定不适应，有些规定不完善。”早在2011年，中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长应松年就撰文指出，行政诉讼法已经到了非修改不可的地步。

“红头文件”难起诉

县政府发文要求“没有初中毕业证，不能办理结婚证”。类似“红头文件”侵犯公民权益并非个案。

据了解，我国在制定行政诉讼法时，出于多方面考虑，对行政诉讼的受案范围作了较为严格的限制。

根据行政诉讼法规定，对于政府发布的行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等，被视为抽象行政行为，是不可以起诉的。但在实际上，一些政府部门以规范性文件(红头文件)侵犯公民权益的事情时有发生。

2007年，福建省平和县下发了一个备受争议的“红头文件”：没有初中毕业证，不能办理结婚证。尽管该文件后被废止，但根据我国现行行政诉讼法的规定，老百姓对这样荒唐的“红头文件”，并不能提起行政诉讼。

“目前，行政诉讼法规定的受案范围，局限于行政相对人受到人身权、财产权方面的侵害。”北京大学宪法与行政法中心主任姜明安说，受案范围狭窄，使得行政相对人的合法权利受到侵害后得不到救济，诸多方面的权利保护处于真空状态。

“要有效阻止‘红头文件’滥发现象，必须修改行政诉讼法，让老百姓能起诉政府的‘红头文件’，接受司法审查。”姜明安表示，把“红头文件”纳入行政诉讼受案范围，是必要的。

马怀德也曾发表文章称，20多年前制定行政诉讼法时，并没有意识到“红头文件”可能成为侵犯公民、法人或其他组织合法权利的载体和形式，而且当时认为很多“红头文件”是行政执法的依据，也不宜纳入诉讼范围。

“现在看来，中国法制建设经过20多年突飞猛进的发展，特别是行政机关依法行政意识的增强，行政机关的具体行政行为已经基本上受到各方面法律的约束。”马怀德主张，应尽快建立对抽象行政行为可以提起诉讼的制度，以此来约束“红头文件”。

赢了官司执行仍难

专家分析，行政机关败诉案件执行难的原因是多方面的，主要是司法体制的原因。

作为一个行政诉讼方面的“实干家”，袁裕来自称从来不把胜诉当作目的。他知道，即使千辛万苦立了案，法院判决起诉方胜诉，也可能遭遇执行方面的难题。对付执行难，袁裕来有自己的绝招，“我会在博客、微博上公开法院的判决，媒体一关注一曝光，法院和败诉的行政机关就吃不消了。”

但是其他“民告官”案件中的“民”，大多没有袁裕来的影响力。由于法院缺乏强制执行手段，很多时候原告即使赢了官司，也难以从政府那里讨回公道。

马怀德表示，形成行政机关败诉案件执行难的原因是多方面的，有被执行行政机关的原因，也有执行机关的原因。但主要是司法体制的原因，总的来说，可以总结为三个方面：被执行组织没有履行能力、部分行政机关无视法院权威、我国现行司法权力较难有效制约行政权。而司法权力难以有效制约行政权，是因为法院的自身权威、独立性以及法官的独立性均不够。

尽管现行的指定管辖、异地审理等措施有利于增加司法机关独立性，但在业内专家看来，变更管辖权增加了诉讼成本，过大的跨度也不利于当事人的权益和审理后的执行，“其作用不可过高估计”。中国政法大学法学院副院长何兵指出，要从根本上解决问题，还必须修订行政诉讼法之外的相关法律，真正从制度上给予司法机关独立性，保证司法不受行政干预。

行政诉讼法大事记

◎1989年4月4日，全国人大通过行政诉讼法，该法于1990年10月1日起施行。

◎1991年6月11日，最高人民法院发布司法解释，分别就行政诉讼受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任、期间、诉讼费用等12方面问题作出规定。

◎1997年4月29日，最高人民法院发布司法解释，就行政赔偿案件的受案范围、管辖、诉讼当事人、起诉与受理、审理与判决、执行与期间、其他等7个方面问题作出规定。

◎行政诉讼法出台后，10多年里催生了4部规范行政权行使的法律：1994年5月12日，《中华人民共和国国家赔偿法》公布，进一步保障公民的人身权利和财产权利、促进国家机关及其工作人员依法行使职权；1996年3月17日，《中华人民共和国行政处罚法》通过，该法就行政处罚的程序作了比较详细的规定，是行政处罚的基本法律；1999年4月29日，《中华人民共和国行政复议法》通过，该法对行政复议的范围、程序等作了全面规定；2003年8月27日，第十届全国人大常委会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》，该法就行政许可的基本原则、范围和程序作了详细规定。

◎今年1月，最高人民法院在全国法院试行行政案件相对集中的管辖制度。

京华时报记者陈荞